I SA/Wa 834/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działka nr [...] z obrębu ewid. [...], o powierzchni [...] m², zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy: Starosta [...] ustalając odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość do jego wypłaty zobowiązał Gminę L. Gmina odwołała się od decyzji podnosząc, że droga pod którą została zajęta działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską. W odwołaniu wskazano także na uchybienia procesowe popełnione przez organ pierwszej instancji w tym m.in. nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004, z. 1, poz. 17) przyjął, że "art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...) nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania". Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności wymienionej działki zajętej pod publiczną drogę gminną. Zobowiązanie więc tej Gminy do wypłaty odszkodowania nie powinno budzić wątpliwości. Stosownie do art. 73 ust. 4 powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli zgodnie z przepisami art. 128 – 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że art. 118 ust. 1 tej ustawy, mówiący o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie ma zastosowania w sprawach odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Odszkodowanie ustala starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne - § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak na rynku lokalnym transakcji, które dotyczyłyby zbycia gruntów pod drogi i wobec tego zastosował przepis § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Uwzględniając to należy stwierdzić, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2005 r. nie budzi zastrzeżeń formalnych i prawnych i w związku z tym nie ma podstaw do kwestionowania wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta L. zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. poprzez zaliczenie obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy do wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (gminną). Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Ustawa z 13 października 1998 r. dokonała nowelizacji ustawy o drogach publicznych i ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Ustawodawcy znana była kategoryzacja dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych i miał świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich. Wynika z tego, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które do 31 grudnia 1998 r. miały status dróg lokalnych miejskich wypłaca Skarb Państwa a nie gmina. Skarżący podniósł także, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nastąpiło z naruszeniem tego przepisu i powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. SA/Bd 1271/03 (ONSA 2004, z. 2, poz. 83), w którym przyjęto, że w takich sprawach obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Starosta ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o nieprawidłową (zawyżoną) wycenę wartości rynkowej nieruchomości. Rzeczoznawca oparł się na porównaniu wartości działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast działek przeznaczonych pod drogi. Doprowadziło to do nieuzasadnionego, znacznego podwyższenia wartości rynkowej nieruchomości. Do wyceny przyjęto wartość działek z terenu całego L., podczas gdy należało przyjąć wartość gruntów przyległych, a w każdym razie położonych możliwie blisko przedmiotowej nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd skargę uwzględnił, choć nie wszystkie jej argumenty podzielił. Nie można zgodzić się z poglądem, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przedmiotową działkę jest Skarb Państwa. Przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. należy rozumieć jako nakładający na wszystkie gminy - innych jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było - władające w tym dniu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne gminne (gminne i lokalne miejskie) obowiązek wypłaty odszkodowań. Przepis ten wiąże uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa z obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Z kolei przepis art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy należy interpretować w nawiązaniu do przepisu jej art. 103 ust. 1 i 3 jako nakładający na uwłaszczony Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi niebędące drogami gminnymi (gminnymi i lokalnymi miejskimi) w dniu 31 grudnia 1998 r., które dopiero w związku z reformą samorządu terytorialnego i podziału terytorialnego staną się odpowiednio drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi. Ustrojowy model władzy lokalnej, wprowadzony w 1990 r. nie daje podstaw do uznania przyjętej w skardze wykładni za prawidłową. Rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) potwierdzają, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi – gminne i lokalne – to istocie drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratywny. W tej sytuacji wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Tym samym brak jest podstaw do wyznaczenia Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie. Powyższy pogląd przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004, z. 1, poz. 17). Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko w pełni. Należy też dodać, że podobny pogląd przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. OSK 1155/04 (LEX nr 164941). Nie jest też uprawniony zarzut, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczanych, a więc do innego trybu nabycia własności przez Skarb Państwa lub gminę niż na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., który jest trybem szczególnym. W art. 73 ust. 4 wyraźnie wskazano, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 "będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości". Tak więc przepis ten odnosi się tylko do trybu i zasad ustalania odszkodowania, a nie wywłaszczania nieruchomości, co tutaj nie występuje i czego skarżący nie kwestionuje. Sąd nie podziela poglądu przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. SA/Bd 1271/03 (ONSA 2004, z, 2, poz. 83). Podziela natomiast stanowisko przeciwne wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. sygn. I SA/Wa 547/07. Niemniej zauważyć należy, że skoro kwestionowana była przez skarżącego wysokość odszkodowania, to stosownie do art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdyż zachodziła potrzeba uzgodnienia interesu stron. Takiej możliwości organ nie wziął pod uwagę. Skoncentrował się tylko na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie i pomijając uregulowania tego artykułu uznał, że nie ma podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ustalenie wysokości odszkodowania budzi istotne wątpliwości. Starosta L. oparł się na operacie szacunkowym (Wojewoda tego nie zakwestionował), w którym nie uwzględniono, że przedmiotowa nieruchomość jest obciążona prawem dożywocia. Wynika to z odpisu z dnia [...] grudnia 2003 r. z księgi wieczystej Kw. Nr [...] (dawnej Kw nr [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie odniosły się do tego dokumentu, pomijając jego treść, chociaż ta istotna dla wysokości odszkodowania okoliczność była im znana. Wiedzę na ten temat posiadał również rzeczoznawca majątkowy, bowiem do operatu szacunkowego dołączona jest kserokopia tego dokumentu. Pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć także jej stan prawny, na co wskazuje art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidujący zmniejszenie odszkodowania za nieruchomość obciążoną innymi prawami rzeczowymi. W dniu orzekania o odszkodowaniu, jak i w dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomość była obciążona prawem na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1986 r., co wynika z powołanego wyżej odpisu z księgi wieczystej. Ta okoliczność powinna być uwzględniona przy ustalaniu odszkodowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że wartość takiej nieruchomości jest niższa od wartości nieruchomości wolnej od obciążeń o wartość prawa obciążającego tę nieruchomość (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1974 r. sygn. I CR 216/74 – OSNC 1975, z. 4, poz. 67). W związku z tym, mimo iż dożywocie nie jest prawem rzeczowym, które z mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje zmniejszenie odszkodowania, jego istnienie niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości. Do obciążenia nieruchomości prawem dożywocia "stosuje się odpowiednio przepisy o prawach rzeczowych ograniczonych" (art. 910 § 1 k.c.), a w razie zbycia nieruchomości obciążonej prawem dożywocia nabywca ponosi także osobistą odpowiedzialność za świadczenia tym prawem objęte (art. 910 § 2 k.c.), co jednoznacznie wskazuje na to, że obciążenie nieruchomości dożywociem niewątpliwie wpływa na obniżenia wartości tej nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. III RN 55/02 – OSP 2005/3/32). Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).