I SA/Wa 836/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, , po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P., T. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]października 2017 r. nr [...] Wnioskiem z 9 września 2015 r. (data wpływu) J. P., T. F. i K. F. (Skarżący) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] maja 1999 r. nr [...] w części dotyczącej sprzedanych przez Skarb Państwa lokali mieszkalnych. Kolegium rozpatrując powyższy wniosek decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1999 r. w części stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] (Naczelnik) z [...] maja 1975 r. nr [...] w części sprzedanych lokali mieszkalnych o numerach: [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym wydana została z naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucili: 1. błędną wykładnię art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez błędne przyjęcie oraz zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1975 r., podczas, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna został uchylona w całości, albowiem Naczelnik w części sprzedanych przez Skarb Państwa lokali mieszkalnych o numerach: [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w użytkowaniu wieczystym, w części wspólnej budynku i jego urządzeń wydana została z naruszeniem prawa, nie jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy z analizowanego stanu faktycznego, a także ustalonej linii orzeczniczej NSA wynika, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą przez Skarb Państwa [...] lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być i powinna być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia tzw. decyzji lokalowych, na podstawie których Skarb Państwa zwarł cywilnoprawne umowy sprzedaży tych lokali osobom trzecim, a to z kolei powoduje, że Kolegium nie mogło w 1999 r. ograniczyć się do stwierdzenia naruszenia prawa, lecz powinno było stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika z [...] maja 1975 r. w całości, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa; 2. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika w całości, podczas gdy z analizowanego przepisu wynika, że jeśli przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, a miało to miejsce przy wydaniu wskazanej decyzji, organ stwierdza nieważność takiej decyzji w całości, a praktyka potwierdzona została licznymi wyrokami NSA; 4. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7 K.p.a. i 8 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wszystkich okoliczności sprawy oraz braku uwzględnienia słusznego interesu strony; 5. naruszenia art. 77 Konstytucji RP, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącym drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji wprost stanowi, iż " Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku postępowania Sąd ustalił, że jeden ze uczestników postępowania S. G. zmarł [...] lutego 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), powoływaną dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z [...] marca 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] października 2017 r. obarczone są wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu poprzez stwierdzenie ich nieważności. Kolegium prowadziło bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania zarówno decyzji z [...] marca 2018 r., jak i decyzji z [...] października 2017 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Przechodząc do istoty spawy wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Skoro charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią, to, w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 K.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Podkreślić należy w tym miejscu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., w którym wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzje organów obu instancji skierowane zostały do osoby nieżyjącej to jest do S. G., który jak wynika z ustaleń Sądu zmarł [...] lutego 2002 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sądowych sprawy (k.68) odpis skrócony aktu zgonu nr [...]. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym z uwagi na zaistnienie okoliczności o których mowa w art. 119 pkt 1 p.p.s.a.