I SA/Wa 844/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. i A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia E.K. i A.K., postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n." za grunt o powierzchni [...] ha, oznaczony jako działka ew. nr [...], położony w obrębie ewidencyjnym [...]. Postanowienie to wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego: Położona w [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (aktualnie obejmująca działki nr: [...], [...] i [...]) powstała w wyniku podziału stanowiącej własność E. i A. małż. K. działki nr [...] o pow. [...] ha, dokonanego na ich wniosek, a zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r. Wyże wymienieni własność działki nr [...] wnieśli aportem do spółki [...] sp. z o.o. w [...], aktem notarialnym z [...] października 2003 r. rep. [...] nr [...]. Tytuł prawny przynależny spółce ujawniony został następnie w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nr [...]. Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. r. E. i A. małż K. oraz [...] sp. z o.o. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie za tę nieruchomość, która miała być ich zdaniem wydzielona pod drogę publiczną, odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę była kilkakrotnie przedmiotem rozpoznania przez organ obu instancji, a także sady administracyjne. Wyrokiem z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13 oddalającym skargę na wydaną w sprawie odszkodowania decyzję kasatoryjną Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m.in., na brak określenia w decyzji podziałowej przeznaczenia działki nr [...], którego to przeznaczenia nie określa również postanowienie opiniujące projekt podziału. W dalszej kolejności zwracał uwagę, że pomimo, iż organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1563/11, to dowód uzupełniający w dalszym ciągu nie pozwala na właściwe określenie przebiegu planowanej według treści planu drogi. Wobec dokonanego natomiast obrotu udziałami w działce nr [...] tylko sąd powszechny (w odpowiednim trybie) może rozstrzygnąć, czy działka ta może obecnie stanowić własność publiczną, za przejście której należy się odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej części mając na uwadze podane wyżej niejasności, co do przebiegu planowanej drogi po działce nr [...]. Sąd zaznacza przy tym, że odrębnymi sprawami administracyjnymi są sprawa podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.) i sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.). To ostatnie zależy od tego, czy wystąpił z mocy ustawy skutek w postaci zmiany podmiotowej po stronie właściciela nieruchomości, w stosunku do działki przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę publiczną - o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. - jeżeli podział był dokonywany na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ocena, czy ów skutek z mocy prawa wystąpił jest co do zasady sprawą cywilną. Chodzi bowiem o ustalenie, czy doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługiwała przed podziałem własność nieruchomości. Jeżeli istnieją co do tego uzasadnione wątpliwości (opisane wyżej), na które składa się również późniejszy obrót działką powstałą w wyniku podziału, a z którą związane jest żądanie wypłaty odszkodowania, to taki spór, w ocenie sądu, może rozstrzygnąć tylko sąd powszechny (cywilny) w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W takiej sytuacji powstaje więc zagadnienie wstępne dla organu orzekającego o odszkodowaniu. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2014 r. I OSK 1857/14. Sąd kasacyjny podzielił pogląd sądu wojewódzkiego, że w sprawie należy uzgodnić treść księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec takiego stanowiska sądów obu instancji Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny tj. Sąd Rejonowy w [...] zaistniałego w sprawie zagadnienia wstępnego, jakim jest uzgodnienie treści księgi wieczystej (nr [...]) z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości uregulowanej w tej księdze. Z powództwami o uzgodnienie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) dalej "u.k.w.h." treści ww. księgi wieczystej wystąpili zarówno E. i A. małż. K. jak i spółka z o.o. [...]. Przy czym powództwo małżonków K. zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2020 r. sygn. akt [...], wobec braku po ich stronie legitymacji czynnej do jego wniesienia i nie przystąpienia do sprawy legitymowanej do dokonania tej czynności spółki z o.o. [...]. Odrębny pozew tejże spółki został z kolei jej zwrócony zarządzeniem Sędziego Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2016 r., sygn. akt [...], wobec bezskutecznego upływu terminu do uzupełnienia jego braków fiskalnych. Wnioskiem z [...] września 2020 r. E. i A. K. wnieśli o podjęcie postępowania w sprawie, kwestionując samą zasadność jego zawieszenia, jak też nałożony na nich obowiązek doprowadzenia do zmian zapisów w księdze wieczystej. Zwracali przy tym uwagę, obowiązek w tym względzie spoczywa na Burmistrzu Gminy Miasta [...], jako właścicielu nieruchomości, stsownie do art. 35 u.k.w.h. W następstwie rozpoznania tego podania Starosta [...] postanowieniem z [...] października 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując na nieustąpienie przyczyny, która legła u podstaw jego zawieszenia, tj. nieuzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Organy odwoływały się również do wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.2325 z zm.) dalej: "p.p.s.a." związania ocenami prawny i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych. Wobec czego stały na stanowisku, że do czasu uzgodnienie treści księgi wieczystej istnieje przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postepowania odszkodowawczego, co uzasadnia jego zawieszenie. Na postanowienie Wojewody [...] E.K. i A.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty [...]. Wnioskowali ponadto o zobowiązanie Wojewody do bezzwłocznego wydania decyzji odszkodowawczej należnej za wywłaszczoną nieruchomość oraz zobowiązanie Burmistrza Gminy Miasta [...] do dokonania wpisu do księgi wieczystej działki nr ew. [...] na rzecz gminy. W uzasadnieniu skargi wskazywali, że bezsprzecznym jest, iż należy się im odszkodowanie na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Wszelakie zaś podnoszenie przez Starostę [...] zagadnienia wstępne służą tylko dążeniu do niezałatwienia sprawy, co narusza przepisy prawa materialnego oraz jest sprzeczne z innymi przepisami prawa, poprzez lekceważenie orzeczeń wydanych już w niniejszej sprawie przez organy wyższego stopnia oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Konsekwencją zaś takich działań jest naruszenie ich prawa do bezzwłocznego załatwienia sprawy. Podkreślali przy tym, że nie mogą ponosić odpowiedzialności za błędy lub zaniechania organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody [...] w [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zainicjowanego wnioskiem E. i A. małż. K. oraz [...] sp. zo.o. - o przyznanie odszkodowania za położoną w [...], obrębie geodezyjnym [...], działkę nr [...], wydzieloną z działki nr [...], w ramach jej podziału dokonanego na wniosek właściciela, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2001 r., która to nieruchomość jako przeznaczona wedle wnioskodawców pod drogę publiczną (gminną) miała stać się własnością gminy Miasto [...]. Zawieszenie postępowania odszkodowawczego, o czym orzekł Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2055 r., uzasadnione było koniecznością rozpoznania przez sąd powszechny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy w ogóle wystąpił przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek prawny w postaci zmiany podmiotowej po stronie właściciela wydzielonej działki. Na konieczność zaś uprzedniego przeprowadzenia przed sądem powszechnym postępowania uzgodnieniowego przesądzającego tę kwestię, stanowiącą warunek konieczny rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej, wskazywał z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1064/13 oddalającym skargą na decyzję kasatoryjną Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. wydaną w sprawie dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14, oddalającym od ww. wyroku skargę kasacyjną. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 10 u.k.w.h, dotychczas nie zostało skutecznie przed sądem powszechnym przeprowadzone. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy wniesione przez skarżących powództwo o przeciwko Gminie Miastu [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało oddalone, wobec braku po ich stronie legitymacji czynnej do jego wytoczenia (wyrok SR w [...] z [...] maja 2020 r. sygn. akt [...]). Z kolei wniesiony w tym przedmiocie pozew spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] został zwrócony, wobec nieuzupełnienia w terminie przez spółkę jego braków fiskalnych (vide zarządzenie Sędziego Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2016 r. sygn. akt [...]) Okoliczności te, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Skarżąca kwestionuje natomiast samą zasadność zawieszenia z tego powodu postępowania, o czym – jak już wspomniano orzekł Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. Godzi się zatem zwrócić uwagę, że podważaniu podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego służą co do zasady środki prawne kierowane przeciwko wydanemu w tym przedmiocie postanowieniu, a nie żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Zważywszy jednak na to, że organ administracji publicznej, stosowanie do art. 97 § 2 k.p.a., ma obowiązek podjąć postępowanie, gdy "ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie" przyjąć należy, że taki sam obowiązek ciąży na nim także wówczas, gdy w rzeczywistości powodów do zawieszenia nie było (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 czerwca 2012 r. II OSK 626/11, Lex nr 1252130; 19 marca 2009 r. II OSK 1375/08, Lex nr 529884). Stąd, w przypadku żądania podjęcia zawieszonego postępowania zgłoszonego przez stronę, mimo niekwestionowania przez nią w toku instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ zobligowany jest do ponownego przeanalizowania uprzednio w tym zakresie zajętego stanowiska. Takiej analizy na gruncie rozpoznawanej sprawy Wojewoda, a wcześniej Starosta [...], dokonali. Sformułowaną zaś przez te organy ocenę, co do zaistnienia w sprawie potrzeby uprzedniego prawnego ustalenia w postępowaniu uzgodnieniowym, czy doszło do przejścia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na własność gminy, stanowiącego przeszkodę do prowadzenia i zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z 2008 r., Sąd podziela. Jak zasadnie wskazywały organy, konieczność rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym kwestii ewentualnego przejścia na własność gminy wydzielonej z działki nr [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], warunkującej prowadzenie podstępowania odszkodowawczego i wydania w nim stosowanego rozstrzygnięcia, przesądzona została w przywoływanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego. Oceną prawną w nich sformułowaną tak organy, jak i obecnie rozpoznający skargę Sąd są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Od wydania tych wyroków nie doszło zaś do istotnych zmian uwarunkowań prawnych lub faktycznych umożliwiających odstąpienie od tej oceny. Związanie zaś samego sądu administracyjnego wspomniana oceną oznacza – jak wskazuje się w orzecznictwie - że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 9 września 2021 r. I GSK 702/21, Lex nr 3248604). W tym stanie rzeczy to nie przejaw lekceważenie – jak usiłują to przedstawić skarżący - ale właśnie respektowanie tych orzeczeń determinował treść kwestionowanego postanowienia. To zaś czyni formułowane w tym kontekście zarzut skargi chybionym. Skoro zatem zagadnienie wstępne, z powodu którego doszło do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie zostało dotychczas we właściwej ku temu procedurze przed sądem powszechnym rozstrzygnięte, a samo zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na zaistnienie owego zagadnienia, było zasadne, to odmowa jego podjęcia nie narusza prawa. Tym samym skarga na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.