I SA/Wa 850/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie reformy rolnej i umorzył postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. A.W. wnioskiem z 23 maja 2012 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret o reformie rolnej). Wojewoda [...] w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, że działka oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha, przejęta jako część majątku ziemskiego stanowiącego byłą własność R. W., położonego w B. w dzielnicach [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina B. Uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczył wydania decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej: rozporządzenie). Wydanie decyzji w tego typu sprawie może nastąpić jedynie na wniosek strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2006 r., I OSK 992/05). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ § 5 ust. 1 rozporządzenia służy ustaleniu, czy nieruchomość została prawidłowo przejęta na cele reformy rolnej, postępowanie może zostać zainicjowane wyłącznie przez osobę, która była właścicielem nieruchomości w przededniu przejęcia, lub przez jej spadkobiercę (wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 718/09). Nie ma przy tym wątpliwości, że do przejęcia doszło z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 13 września 1944 r. (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95; uchwała Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10). A. W. (wnioskodawczyni) przysługujący jej interes prawny z art. 28 k.p.a. uzasadnia faktem spadkobrania po T. W. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] października 2009 r., [...]), która to w dniu [...] kwietnia 1957 r. nabyła od E. W. i H. W. w drodze darowizny plac położony w B. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha. Natomiast E. W. i H. W. w dniu [...] czerwca 1950 r. nabyły wymieniony plac w drodze umowy sprzedaży. Omawiana działka została wydzielona przez R. W. z nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w B. przy ul. [...], nabytej w 1927 r. od A. J. i zapisanej w księdze hipotecznej nr [...]. Nieruchomość R. W., położona w B., w dzielnicach [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa, z powołaniem się na przepisy dekretu, dopiero w 1959 r., na podstawie orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r., utrzymanych w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. "Przy okazji" przejęto też nieruchomości zbyte przez R. W. po II wojnie światowej, w tym nieruchomość T. W.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2002 r. stwierdził w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczeń PWRN w B. z [...] lipca 1959 r. i [...] r. Skutek prawnorzeczowy polegający na przejściu na własność Państwa nieruchomości R. W. (w tym placu o powierzchni [...] ha) wystąpił w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, nie zaś w chwili wydania orzeczeń z 1959 r. Tym samym stosunek administracyjnoprawny wynikający z przejęcia nieruchomości zachodzi pomiędzy Skarbem Państwa a osobą, która była właścicielem nieruchomości w dniu 13 września 1944 r. Stąd też prawo skutecznego żądania wszczęcia postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, przysługuje R. W. (jego spadkobiercom). Postępowanie takie prowadzi do ustalenia, czy w dniu 13 września 1944 r. nieruchomość spełniała przesłanki uzasadniające przejęcie jej na własność Skarbu Państwa. T. W. zawarła umowę darowizny w późniejszym czasie, w związku z czym pomiędzy nią a Skarbem Państwa nie ma węzła prawnego, który dawałby jakiekolwiek podstawy do uznania jej (a po jej śmierci – A. W.) za stronę postępowania. Zdarzenie prawne relewantne z punktu widzenia postępowania nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., kiedy T. W. nie przysługiwał jeszcze żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Późniejsze zdarzenia prawne nie mogą mieć wpływu na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawczyni. W podobnej sprawie z zakresu reformy rolnej zbliżone stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1414/13. O interesie prawnym nie może decydować również wezwanie zamieszczone w postanowieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2012 r., zobowiązujące T. W., w trybie art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem opartym na § 5 ust. 1 rozporządzenia. Interes prawny wynika z obiektywnych uwarunkowań, a jego źródłem powinien być przepis prawa materialnego, nie zaś czynności innego organu administracji publicznej. Ustalenie, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego, powoduje, że postępowanie pozbawione jest elementu podmiotowego, a więc jednej z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej, i nie może się dalej toczyć. W tym stanie rzeczy podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ponieważ bezprzedmiotowość wystąpiła już w chwili złożenia wniosku, na etapie postępowania przed Wojewodą [...] należało – zdaniem Ministra – uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.W., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzuciła "sprzeczność istotnych ustaleń, polegającą na przyjęciu, iż wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego i stwierdzenia, że postępowanie pozbawione jest elementu podmiotowego w sytuacji gdy wnioskodawczyni legitymuje się interesem prawnym." W uzasadnieniu wyjaśniono zaś, że ów interes prawny wynika z bycia spadkobiercą T. W., która w dniu [...] 11 kwietnia 1957 r. nabyła przedmiotową nieruchomość od E. W. i H. W. w drodze darowizny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, mimo że nie przywołuje ona przekonywujących argumentów na poparcie stawianej w niej tezy, że skarżąca ma interes prawny (art. 28 k.p.a.) we wszczęciu niniejszego postępowania. Sąd orzeka jednak w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem sądu kwestia interesu prawnego skarżącej powinna podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy, gdyż akta niniejszej sprawy, w oparciu o które orzeka sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie dają w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. W ocenie sądu organ odwoławczy wyszedł w niniejszej sprawie z błędnego założenia, że wnioskodawcą postępowania toczącego się w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (rozporządzenie) może być tylko ten podmiot (lub jego spadkobierca), który był właścicielem nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Taka teza byłaby prawdziwa tylko wówczas, gdyby rzeczywiście dana nieruchomość została przejęta na rzecz Państwa z mocy prawa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Tymczasem z § 5 rozporządzenia wynika, że tego typu okoliczność może być badana przez Wojewodę i dopiero w wyniku przeprowadzenia odpowiedniego postępowania ustala się, czy do przejścia własności nieruchomości z mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej doszło, czy też nie. Jeśli nie doszło, to nabywca części nieruchomości ziemskiej w drodze czynności prawnej, która miała miejsce po dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, może mieć interes prawny we wszczęciu postępowania w trybie § 5 rozporządzenia, jeśli okazałoby się, że na skutek zaprzeczenia przejścia własności nieruchomości ziemskiej z mocy prawa na rzecz Państwa, czynność nabycia części takiej nieruchomości przez wnioskodawcę niniejszego postępowania była skuteczna, a jego sytuacja prawna wymaga potwierdzenia braku przejścia własności na Skarb Państwa. Skarżąca twierdzi, że jej poprzedniczka prawna (T. W.) w dniu [...] kwietnia 1957 r. nabyła nieruchomość (w skład której wchodziła obecna działka nr [...]) od E. W. i H. W. w drodze darowizny, po czym decyzjami z [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r., utrzymanymi w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. orzeczono, że między innymi nieruchomość nabyta przez T. W. podlegała reformie rolnej. Skutkiem tej decyzji była następnie komunalizacja i właśnie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ujawnił się interes prawny skarżącej w ustaleniu (w trybie § 5 rozporządzenia), że do przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa nie doszło. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2002 r. stwierdził w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczeń PWRN w B. z [...] lipca 1959 r. i [...] lipca 1959 r. Wskazanych orzeczeń z 1961 r. i z 1959 r. nie ma w aktach sprawy, a z decyzji z [...] października 2002 r. nie można wywnioskować, czy powodem stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1959 r. i 1961 r. było rażące naruszenie prawa, czy wydanie ich bez podstawy prawnej (podano podstawę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), choć rozważania organu nadzoru odnośnie powierzchni nieruchomości ziemskiej mogą wskazywać, że chodziło o rażące naruszenie prawa. Jest to okoliczność istotna o tyle, że nie wiadomo, czy w 1959 r. postępowanie toczyło się w trybie § 5 rozporządzenia, czy też organ działał z urzędu, bez podstawy prawnej, bo i takie sytuacje miały miejsce w odniesieniu do nieruchomości ziemskiej R. W., o czym sądowi wiadomo z urzędu, na podstawie innych spraw toczących się w tutejszym sądzie. Z informacji przekazanych przez pełnomocnika organu na rozprawie (sąd nie zapisał tej wypowiedzi do protokołu, gdyż nie zostały podane konkretne sygnatury spraw) wynika, że z wniosku spadkobierców R. W. toczyło się wiele spraw w trybie § 5 rozporządzenia i część z nich jest już w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie wiadomo zatem, czy w odniesieniu do działki nr [...] nie zachodzi przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) w trybie § 5 rozporządzenia. Byłoby tak, gdyby działka nr [...] była objęta podobnym wnioskiem ze strony spadkobierców R. W., niezależnie od tego, czy skarżąca w obecnej sprawie była czy też nie stroną tamtych postępowań. Okoliczność tę organ odwoławczy musi ustalić zanim umorzy postępowanie, bo jeśli nie ma przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, to – w ocenie sądu, z powodów podanych na wstępie rozważań – skarżąca może mieć interes prawny (art. 28 k.p.a.) w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, w trybie § 5 rozporządzenia. Od wyniku takiego postępowania zależy bowiem to, czy jej poprzedniczka prawna nabyła skutecznie nieruchomość na mocy umowy darowizny z [...] kwietnia 1957 r. i czy skarżąca może zachować tę własność mimo wydania decyzji komunalizacyjnej, która jest przedmiotem kontroli w trybie nadzoru. W istocie chodzi więc o możliwość ochrony przez skarżącą jej konstytucyjnego prawa do własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), co niewątpliwie uzasadnia jej interes prawny w sprawie, o ile od strony przedmiotowej sprawa ta nie została już rozstrzygnięta z wniosku innego podmiotu, ale w którym to postępowaniu skarżąca powinna być również stroną, jeśli dotyczyło ono także działki nr [...]. Tej ostatniej okoliczności organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie ustalił, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.