I SA/Wa 853/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S. z dnia [...] grudnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], została wydana w następującym stanie prawnym oraz faktycznym: Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nr [...], przekazał według właściwości do Wojewody [...] wniosek R. S. z dnia [...] listopada 1990 r. o ekwiwalent z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. S. w [...], pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], odmówił R. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez F. S. w Padziernie, pow. [...], woj. [...], z uwagi na fakt, że nieruchomości objęte wnioskiem zostały zajęte przez kołchoz, więc w chwili opuszczenia przez F. S. było terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie był już ich właścicielem. Wobec niezaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w czasie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna z dniem [...] maja 2011 r. R. S. w dniu [...] października 2011 r. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmówił przywrócenia R. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] maja 2011 r. R. S. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą "o ponowne rozpatrzenie sprawy". Następnie pismem z dnia [...] marca 2013 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmówił R. S. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. R. S. pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w [...], pow. [...], woj. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], odmówił zmian zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził m.in. że za wzruszeniem ww. decyzji ostatecznej nie przemawia ani słuszny interes strony, ani interes społeczny. R. S. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wniósł odwołanie od ww. decyzji do Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem Wojewody [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł m.in. że zarzuty merytoryczne przedstawione przez R. S. mogły zostać podniesione w zwykłym trybie odwoławczym, natomiast brak jest podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. R. S. pismem z dnia [...] maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postepowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało przez R. S., który domagał zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z okolicznościami związanymi z II wojną światową. Odmowa przyznania prawa do rekompensaty była motywowana faktem, że w chwili opuszczenia [...] objęte wnioskiem nieruchomości były znacjonalizowane przez władze sowieckie. Słuszny interes uzasadniający zmianę tej decyzji Skarżący wywiódł z odmiennej wykładni art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej Polskiej, wynikającej z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13 , wedle której norma zawarta w tym przepisie nie uzależnia prawa do przewidzianej ustawą rekompensaty od legitymowania się przez repatrianta tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia [...]. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przewidziany w ww. przepisie tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. To nadzwyczajne postępowanie stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości aktu administracyjnego, a jego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia określonych przepisem przesłanek. Na wstępie podkreślić należy, że dominujący w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie ustawy zabużańskiej. Wyrazem powyższego stanowiska są argumenty prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95, z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, a także wyrokach z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10. Nie jest to jednak pogląd jedyny w tej materii. Prezentowany jest bowiem także pogląd, że ze stanowiskiem co do tego, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2404/10). Podkreśla się przy tym, że o ile rzeczą niesporną jest, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem (słuszny interes strony bowiem to przede wszystkim interes zgodny z prawem), o tyle ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu w ww. trybie ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Warto przy tym zauważyć, że również w doktrynie kwestionowane jest stanowisko jakoby tryb z art. 154 k.p.a. nie znajdował w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex/el, kom. do art. 154 k.p.a.). Konkludując zatem stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 908/12). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w świetle dominującej obecnie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, a zwłaszcza jej art. 2, kwestia przysługiwania repatriantowi w dacie opuszczenia [...] tytułu własności do pozostawianych nieruchomości, nie jest okolicznością przesądzającą o możliwości uzyskania przewidzianego ustawą uprawnienia. Zważyć zaś należy, że to właśnie m.in. zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Bez tego bowiem przepisu odmowna decyzja administracyjna, nawet w sytuacji gdyby była wadliwa prawnie (ale wady te nie przybierałyby postaci kwalifikowanej, prowadzącej do nieważności decyzji czy wznowienia postępowania), pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone ustawą prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 183/15.) Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06, z przepisu tego wynika, że we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA zaakcentował, że art. 154 § 1 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Podobny pogląd został także zaprezentowany w wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15, w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji całkowicie pominęły w swoich rozważaniach stanowisko w tym przedmiocie, przedstawione wyżej, ograniczając się do analizy przesłanek literalnie wskazanych w treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Przechodząc do ich kontroli podkreślić należy , że w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] uznał, że za zmianą decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony jednocześnie nie odnosząc tego twierdzenia, w żadnym miejscu swojego uzasadnienia, do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że za słuszny interes strony oraz interes społeczny nie można uznać przeświadczenia strony, że po wydaniu przez NSA uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. zaistniała realna możliwość uzyskania rekompensaty na skutek - odmiennej niż przyjął to organ - interpretacji przepisów ustawy zabużańskiej. Wskazał także, że wydanie wnioskowanej przez Skarżącego decyzji stałoby w sprzeczności z interesem społecznym, ponieważ wzruszenie wszystkich decyzji organu sprzecznych z późniejszą uchwałą NSA znacząco przedłużyłoby czas rozpatrywania spraw oraz przyczyniłoby się do zachwiania zasady trwałości decyzji. Wywodził dodatkowo, że uwzględnienie wniosku Skarżącego oznaczałoby naruszenie zasady równego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie składu orzekającego, przedstawiona wyżej argumentacja nie zasługuje na akceptację. Podkreślenia wymaga, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, znaczącą rolę odgrywa właśnie m.in zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. Powyższe stanowisko wprost wynika z aktualnego orzecznictwa NSA w tym przedmiocie i znajduje potwierdzenie w najnowszym wyroku z dnia 17 czerwca 2017r., sygn. akt. I OSK 1050/16. Tym samym za wadliwy należy uznać pogląd, że zmiana wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, jako wynik interpretacji przepisów tej ustawy, nie może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania. Nie pozostawia bowiem wątpliwości ocena, że zmiana wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez przyjęcie, że nacjonalizacja mienia zabużańskiego po dniu 1 września 1939 r. nie ma znaczenia dla powstania prawa do rekompensaty, o jakiej mowa w ustawie zabużańskiej, jest dla Skarżącego korzystna. Jak wskazano w cytowanym wyżej wyroku NSA, "korzyść ta wynika ze słusznych, znajdujących potwierdzenie w prawie interesów majątkowych, bo konsekwencją wzruszenia części decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny jest otwarcie drogi do ewentualnego potwierdzenia przysługującego prawa do rekompensaty". Podkreślenia wymaga także że zmiana wykładni art. 2 ustawy niesie istotną wartość dla oceny istnienia w tej kwestii interesu społecznego. Analiza uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 11/13 wprost wskazuje, że przyjęta w niej interpretacja zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ocenić tym samym należy, że omawiana zmiana nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną której rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie a całość systemu prawnego nie stoi temu na przeszkodzie Tym samym za nieracjonalne należy uznać argumenty, że wnioskowana zmiana decyzji oznaczałaby wydanie aktu niezgodnego z prawem lub społecznie nieakceptowalnego. Zdaniem Sądu, o braku wystąpienia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. nie świadczy także argument Ministra, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r., objęta wnioskiem Skarżącego, była prawidłowa skoro strona nie złożyła od niej odwołania. Jak wielokrotnie podkreślano bowiem w orzecznictwie, na podstawie tego przepisu może być zmieniona lub uchylona również decyzja niewadliwa prawnie. Podobnie ocenić należy, użyty przez organ, argument odnoszący się zaistnienia ewentualnych trudności organizacyjnych wiążących się z załatwieniem spodziewanej dużej ilości podobnych wniosków o uruchomienie trybów nadzwyczajnych. Jako szczególnie istotne wskazać trzeba, że Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd wyrażony w skardze, że dla odmowy zastosowania trybu z art. 154 § 1 k.p.a., nie jest wystarczające powołanie się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 k.p.a., ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem (tak: NSA w wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w treści wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.