I SA/Wa 858/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Decyzją nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 9a i art. 98 ust. 3 i art. 129 ust 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako ugn) Wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty L. Nr [...] z [...].10.2018 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz J. K. w wysokości [...] zł oraz na rzecz J. i J. małż. K. (dalej jako skarżący) w wysokości [...] zł odpowiednio za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 położone w obrębie C., gm. J., wydzielone pod drogi obsługujące nowopowstałe działki w procedurze podziału nieruchomości zatwierdzonego na wniosek ww właścicieli decyzją Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...].07.1998 r. Gdy chodzi o rys historyczny tej sprawy organ podał, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w tej sprawie po ponad 10 latach od daty ostateczności decyzji podziałowej, tj. [...] maja 2011 r. Wg obowiązującego w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...].11.1994 r. teren działek nr [...] i nr [...] stanowił obszar przeznaczony pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne i był oznaczony symbolem planu [...]. Natomiast według projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. południowo - wschodniej części wsi C. wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 18.11 - 16.12.2010 r. działki nr [...] i [...] są położone na obszarze oznaczonym symbolem planu [...]. Wobec tego pierwotnie decyzją nr [...] z dnia [...].07.2012 r. Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania podnosząc, że ww drogi nie zostały wydzielone pod drogi publiczne gdyż w dacie podziału nie miały takiego przeznaczenia w planie miejscowym. Decyzją nr [...] wojewoda uchylił ww decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją nr [...] z dnia [...].08.2013 r. kolejny raz odmówił uwzględnienia wniosku podkreślając, że wydzielone grunty nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne. Kolejną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. wojewoda uchylił negatywną decyzję starosty podnosząc, że droga ta będzie ogólnodostępna i służyć będzie nie tylko właścicielom, a w związku z tym przysługuje im odszkodowanie za wydzielone pod nią działki. Złożoną przez Gminę J. skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 169/14, a następnie wyrokiem z 5.10.2016 r. sygn. akt I OSK 3030/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną gminy. W uzasadnieniu NSA powołał niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że dokonując wykładni art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w kontekście art. 98 ust. 3 ugn należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie B. i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W konsekwencji NSA przesądził, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za ww działki. Zaznaczył, że art. 98 ust. 1 ugn w dacie podziału miał inne brzmienie i stanowił, że "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...)". W argumentacji NSA zaznaczył, że przez okres kilku lat gmina J. wpisana była w ewidencji gruntów jako właściciel spornych działek ewidencyjnych, poza tym organ gminy wydawał decyzje o warunkach zabudowy z powołaniem się na dostęp do drogi publicznej zapewniany przez te działki. Wskazał też, że na drodze zlokalizowanej na ww działkach gmina z własnej inicjatywy i na własny koszt wykonała oświetlenie drogi, oraz podjęła uchwałę o nadaniu jej nazwy (ulica [...]). NSA zaznaczył, że w sprawie B. pko Polsce decyzje zostały wydane na tej samej podstawie prawnej i w podobnych okolicznościach sprawy a więc, że wyrok ETPC z 6 listopada 2007 r. powinien być uwzględniany także przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Co do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 ugn NSA przyjął, że "jest on zasadny w części dotyczącej niezastosowania tego przepisu, natomiast jest niezasadny w tej części, w której skarżąca kasacyjnie gmina stwierdza, że art. 98 ust. 1 i ust. 3 ugn powinien stanowić podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji". Za podstawę prawną należnego odszkodowania NSA przywołał art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn - jako zawierający katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne i jako nakazujący wypłacenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w takich okolicznościach wypłatę odszkodowania uznał art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta L. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny oddzielnie dla działki nr [...] i dla działki nr [...]. Operaty szacunkowe zostały wykonane w dniu [...] kwietnia 2017 r. Wg skarżących, którzy złożyli kontroperat, nieprawidłowe było przyjęcie do porównań nieruchomości drogowych, a więc niepodobnych do nieruchomości wycenianych przeznaczonych w 1998r. pod budownictwo mieszkaniowe. Decyzją Nr [...] z [...].09.2017 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie na rzecz J. K. w wysokości [...] zł za działkę nr [...] i [...] zł na rzecz J. i J. małż. K. za działkę nr [...]. W odwołaniu skarżący domagali się odszkodowania w wysokości [...] zł lub uchylenia decyzji I instancji. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty z [...].09.2017 r. z uwagi na nieprawidłowości w operatach sporządzonych przez rzeczoznawcę. Wreszcie po sporządzeniu w czerwcu 2018r. nowych operatów szacunkowych przez kolejnego rzeczoznawcę decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za ww działki w wysokości wskazanej na początku, a zaskarżoną do tut. Sądu decyzją wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie oparł o treść art. 98 ust. 3 i art. 129 ust 5 pkt 1 ugn. Podał, że zgodnie z art. 130 ugn wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu oraz że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. Analiza operatów szacunkowych wg wojewody nie wykazała błędów obliczeniowych, braków formalnych ani wewnętrznych niespójności. Wyceny nieruchomości dokonano zgodnie przepisami oraz standardami zawodowymi, określono przedmiot, zakres i cel wyceny, dokonano oględzin nieruchomości, uwzględniono stan przedmiotu wyceny na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...].07.1998r. Wojewoda wyjaśnił dalej, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z planem, część nieruchomości została wydzielona pod drogę do obsługi nowo powstałych działek, wobec tego właściciel chcąc podzielić przedmiotową nieruchomość na mniejsze działki budowlane musiał liczyć się przeznaczeniem tak wydzielonych działek pod drogę dojazdową. Organ wskazał w szczególności, że przepisy zakazują dokonywania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a to uzasadnia, jego zdaniem, traktowanie ww. działek jako drogowych. Stąd a wyceny dokonano przyjmując przeznaczenie tych działek jako drogowe. Wnioskowana zaś przez skarżących wycena nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych jest możliwa, wg organu, dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W skardze skierowanej do tut. Sądu małżonkowie K. zarzucili wojewodzie naruszenie: - art. 153, w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3, w zw. z art. 175 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3, w zw. z § 36 ust. 1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004, w sprawie wyceny nieruchomości (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie dla określenia wartości ww nieruchomości cen działek przeznaczonych pod drogi, podczas gdy przy wycenie należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, albowiem zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej nr [...], przedmiotowe nieruchomości były położone na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne. - art. 130 ust. 1 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie dla określenia wartości nieruchomości na podstawie cen działek przeznaczonych pod drogi, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu; - art. 134 ust. 1 ugn poprzez brak rzeczywistego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o całokształt materiału dowodowego, - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nie ustalenie na rzecz skarżących słusznego odszkodowania za nieruchomości będące jego przedmiotem; Skarżący zarzucili też organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z pominięciem innych dowodów, które wskazują, iż wartość nieruchomości jest wyższa niż ustalona w decyzji, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie wyceny na opinii powołanego biegłego a nie na opinii sporządzonej na zlecenie skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ugn wg brzmienia tego przepisu w dacie ostateczności decyzji podziałowej (1998r) działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn musiała istnieć w obrocie prawnym decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela wydana na podstawie art. 93 i art. 96 ugn, tj. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Do 15 lutego 2000 r. treść przepisu art. 98 ust. 1 ugn nie wskazywała w sposób jednoznaczny, że tylko działki wydzielone pod drogi publiczne mogły przejść z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym czasie w doktrynie i w orzecznictwie przyjmowano, że wydzielenie w ramach podziału działki przeznaczonej pod drogę nie musi zawsze oznaczać przejścia jej własności na rzecz gminy; nie następowało to w szczególności wówczas, gdy jej przebieg nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka nie miała charakteru ogólnodostępnej, będąc np. drogą wewnątrzosiedlową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995r., sygn. akt III ARN 7/95, OSNP 1995/17/213, LEX nr 9444). Obecnie w orzecznictwie występuje ugruntowany co do zasady pogląd, zgodnie z którym działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ugn w pierwotnym brzmieniu (tj. Dz.U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zatem także pod rządami art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w wersji pierwotnej (obowiązującej przed dniem 15 lutego 2000 r.) jedynie drogi publiczne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodziły na własność jednostek samorządowych. Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej wersji wspomnianego przepisu wyrażenia "droga" (de lege lata - od dnia 15 grudnia 2000 r. - figuruje już w ustawie zwrot "drogi publiczne") daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne. Jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany był wymaganiom planowania przestrzennego, a regulacja prawna w tym zakresie powinna uwzględniać jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do kategorii drogi publicznej można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. W konsekwencji, jak wskazał Sąd Najwyższy, wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych) nie powodowało przejścia ich na własność jednostek samorządowych ex lege (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 127/07). Wprowadzona nowelą z 7 stycznia 2000 r. zmiana brzmienia art. 98 ust. 1 ugn, określająca jednoznacznie, że chodzi o wydzielenie dróg publicznych, stanowiła jedynie doprecyzowanie jego znaczenia i uwzględniała wyrażane w orzecznictwie stanowisko, opowiadające się za wykładnią systemową tego przepisu. Innymi słowy, aktualnie za działki wydzielone w 1998r. pod drogi nie posiadające statusu dróg publicznych według obowiązujących w dacie podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odszkodowanie co do zasady nie przysługuje. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z odszkodowaniem za działki gruntu wydzielone w 1998r. pod drogi obsługujące nowowydzielane działki przeznaczone w ówczesnym planie pod zabudowę mieszkaniową i częściowo usługową, jednak w decyzji podziałowej jako jej podstawę prawną wskazano m.in. art. 98 ust. 1 ugn – na co zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 3030/14. Wyrokiem tym zarówno organy administracji, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany w ramach art. 190 ppsa. Aktualnie spór sprowadza się zatem do tego, czy dwie ww działki drogowe wydzielone w ramach art. 93 ust. 3 ugn i art. 98 ust. 1 ugn na zabezpieczenie dojazdu do nowowydzielonych działek zbywanych następnie przez skarżących należy wycenić w trybie właściwym dla działek wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości pod drogi publiczne, czy wg przepisów o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone w ramach art. 129 ust. 5 pkt. 3 ugn, w oparciu, jak domagają się tego skarżący, o art. 130 i 134 ugn. W ocenie Sądu rozpoznającego tę skargę, pomiędzy ww regulacjami nie ma daleko idących rozbieżności. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w wyniku zapadłego w sprawie wyroku NSA, w prowadzonych dla nich księgach wieczystych jako właściciel nieruchomości została ujawniona gmina, przy czym jako podstawę nabycia przez nią prawa własności Sąd wieczysto-księgowy podał decyzję wójta z 1998r. o zatwierdzeniu projektu podziału. Z danych wieczysto-księgowych (działu III obu KW w tym [...]) wynika także, że zanim skarżący wystąpili w 2011r. z wnioskiem o odszkodowanie, kilkakrotnie w 2003 i w 2004r. zbywając kolejne swoje działki wydzielone pod zabudowę mieszkaniową – działki drogowe objęte niniejszym postępowaniem obciążyli służebnościami przejścia, przejazdu i mediów w ramach wymogu z art. 93 ust. 3 ugn. Od początku, obie objęte postępowaniem odszkodowawczym działki gruntu były wydzielone pod drogi i były wykorzystywane jako drogi. Stąd ich wycena dokonana w 2018r. przy przyjęciu metodologii wyceny opartej na analizie transakcji nieruchomości drogowych nie budzi wątpliwości. Skarżący nie kwestionują zresztą, że wydzielone pod obsługę ich działek budowlanych działki [...] i [...] w 1998r. zostały wydzielone pod drogi i aktualnie są powszechnie dostępne, a ich właścicielem, w wyniku decyzji zatwierdzającej podział - jest gmina. Na gruncie obowiązujących aktualnie regulacji prowadzone przez starostę postępowanie odszkodowawcze jest następstwem odjęcia prawa własności z mocy prawa, a jego przedmiot sprowadza się do określenia w drodze wyceny wartości działki wydzielonej pod drogę publiczną (art. 129 ust. 5 pkt. 1 ugn). Starosta, tak jak sąd wieczysto-księgowy, i tak jak i skarżący oraz gmina, jest związany decyzją podziałową. Stąd w ramach procedury odszkodowawczej starosta nie analizuje ani części tekstowej ani części graficznej planu. Skoro podstawę "przewłaszczenia" prawa własności stanowił art. 98 ust. 1 ugn i obie sporne działki zostały wydzielone pod drogi, to zasadnie organy przyjęły, że ich wycena powinna odbywać się na zasadach przewidzianych dla nieruchomości wywłaszczonych pod drogi. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowią przepisy art. 98 ust. 3 ugn w zw. z art. 128 i n. ugn i § 36 rozporządzenia. Przy szacowaniu działek wydzielonych w ramach podziału nieruchomości pod drogi za każdym razem jako miarodajne do wyceny będzie drogowe przeznaczenie nieruchomości. Wynika to z § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy zawarte w § 36 rozporządzenia kompleksowo regulują kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Mają zatem charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości, w tym w szczególności do art. 134 ust. 3 i 4 ugn (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 823/15, LEX nr 2299212; wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295. Odmiennie NSA w wyroku z 27 października 2017 r. I OSK 3142/15, LEX nr 2443942). W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie zgłaszają zastrzeżeń do operatu szacunkowego będącego podstawą decyzji, a jedynie kwestionują to w jaki sposób ww działki zostały wycenione, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też przyjąć, że doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nie ustalenie słusznego odszkodowania za nieruchomości będące jego przedmiotem. Odszkodowanie zostało ustalone, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził tę kwestię definitywnie. W sprawie mamy natomiast do czynienia z kwestionowaniem wysokości odszkodowania. Zarzuty skargi okazały się jednak niezasadne. Nie potwierdziły się także zarzuty co do naruszenia przepisów procedury. Operat szacunkowy został oceniony przez organ, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji rzeczowo i wyczerpująco przedstawia stan faktyczny i stan prawny sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.