I SA/Wa 874/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku K. Z. i Z. Z. o ustalenie, że aktualizacja wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] związanej z lokalem nr [...], jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości, orzeczeniem z 28 grudnia 2020 r. nr KOX/3657/Po/19 umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. części nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 20 listopada 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy wypowiedział użytkownikowi wieczystemu dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym ww. nieruchomości gruntowej i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. K. Z. i Z. Z. złożyli 4 stycznia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121) – dalej zwanej "ugn", i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", orzeczeniem z 28 grudnia 2020 r. umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym ww. części nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ugn wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ugn aktualizacji opłaty rocznej dokonuje organ właściwy wypowiadając w formie pisemnej dotychczasową wysokość opłaty do 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Zgodnie z art. 78 ust. 2 ugn użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jednak dla niniejszej sprawy przesądzające znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, która weszła w życie 13 lutego 2019 r. Według art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zdaniem Kolegium przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej umarza się postępowanie aktualizacyjne, jeżeli zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po 5 października 2018 r. W tym stanie rzeczy SKO w Warszawie uwzględniając zmianę stanu prawnego uznało, że należało umorzyć postępowanie aktualizacyjne. W orzeczeniu Kolegium pouczyło stronę, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 ugn od orzeczenia strona niezadowolona może wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z 15 lipca 2022 r. sygn. akt [...] postanowił odrzucić sprzeciw Miasta [...] wskazując, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego nie służy sprzeciw do sądu powszechnego, lecz skarga do sądu administracyjnego. Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie Miasta [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że od orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu 29 marca 2023 r. Od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 grudnia 2020 r. Miasto [...] wniosło 31 marca 2023 r. za pośrednictwem poczty skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciło Kolegium naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ugn przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych. W piśmie z 31 marca 2023 r. Miasto [...] wniosło o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Zarządzeniem z 14 września 2023 r. WSA w Warszawie pozostawił wniosek o przywrócenie terminu bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę za dopuszczalną, mając na uwadze art. 112 kpa (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ugn) w zw. z art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec prawomocnego odrzucenia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że niniejsza skarga była dopuszczana. Kolegium błędnie pouczyło stronę o prawie do wniesienia sprzeciwu od zaskarżonego orzeczenia do sądu powszechnego. Potwierdził to w niniejszej sprawie Sąd Okręgowy w W. w postanowieniu z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt [...] wskazując, że od orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego jako decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kończącej postępowanie w tej sprawie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd odwoławczy stwierdził też, że podstawę odrzucenia sprzeciwu stanowi art. 4803 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z 15 lipca 2022 r. sygn. akt [...] związany jest WSA w Warszawie, co wynika z art. 365 § 1 kpc. Przy czy w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 ugn zastosowanie ma art. 112 kpa. Zgodnie z tym przepisem błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten dotyczy wszystkich stron postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy są reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Taka strona może skutecznie wnieść środek zaskarżenia w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. Ochrona strony przewidziana przez ten przepis działa z mocy samego prawa, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej, np. poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11; wyrok NSA z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 37/21). Za tym, że wniosek o przywrócenie terminu, generujący dodatkowe czynności, nie jest konieczny do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego po upływie ustawowego terminu, skoro strona została pouczona wadliwie o prawie do wniesienia tego środka, przemawia dodatkowo zasada szybkości postępowania, określona w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie miał także zastosowanie art. 58 § 4 ppsa który przewiduje, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 1 (jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), gdy w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, że sporne pomiędzy Miastem [...], a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie było to, czy w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez K. Z. i Z. Z. Sąd zauważa, że podstawę prawną orzeczenia SKO w Warszawie z 28 grudnia 2020 r. stanowił art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z tym przepisem postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z kolei ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej przewiduje, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Pierwsza przesłanka z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej została w niniejszej sprawie spełniona, skoro postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Wbrew temu co twierdzi SKO w Warszawie postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte, nie poprzez doręczenie wypowiedzenia (cywilnoprawnego oświadczenia woli), ale z dniem złożenia do SKO w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). Wniosek ten organ właściwy otrzymał 4 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez stronę, ani do wydania przez SKO w Warszawie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło w istotny sposób art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej pomijając całkowicie przesłankę wiążącą obligatoryjne umorzenie postępowania aktualizacyjnego z niedoręczeniem przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Sąd orzekający w tym składzie jest zdania, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest mowa o tym, że skutkiem wypowiedzeń niedoręczonych wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie w dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zatem tylko w takiej sytuacji postępowanie aktualizacyjne umarza się. Ustawodawca, formułując treść art. 4 ustawy zmieniającej przyjął, że prawo użytkowania wieczystego obciążające grunt zabudowany na cel mieszkaniowy w stosownych udziałach ułamkowych, jako prawo związane z odrębną własnością lokali, winno być traktowane jako prawo jednolite, mając zapewne na uwadze instytucję nieruchomości wspólnej, zasadę wspólności prawa użytkowania wieczystego i reguły oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu (art. 3 ust. 1, art. 3a i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2018 r. poz. 716 ze zm.). Wobec przekształcenia prawa wieczystego użytkowania opisanych wyżej nieruchomości w prawo własności z mocy samego prawa ustawodawca uznał, że jednolicie należy traktować współużytkowników wieczystych także w kwestii wysokości opłaty rocznej w relacji do później ustalanej opłaty przekształceniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Konsekwencją błędnej wykładni przez SKO w Warszawie wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość [...] oznaczona jako działka nr [...], położona przy ul. [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym i była obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz wielu współużytkowników wieczystych, co wynika z treści Kw nr [...]. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew temu co twierdzi Miasto [...] w skardze w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej i w związku z tym zarzut jego naruszenia był nieuzasadniony. Sąd zauważa, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste związane z udziałem we własności lokalu mieszkalnego nr [...] zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do SKO w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 kpa i art. 79 ust. 7 ugn). Wniosek ten organ właściwy otrzymał 4 stycznia 2019 r., a zatem postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dacie przekształcenia z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości. Trzeba też wskazać, że pojęcie nieruchomości użyte w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej należy rozumieć tak jak to wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 ugn (nieruchomość gruntowa – działka nr [...]), a nie wedle definicji z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali (nieruchomość lokalowa – lokal mieszkalny nr [...]). Zatem doręczenie przed 1 stycznia 2019 r. wypowiedzenia K. Z., a więc jednemu z właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej (w tym w prawie użytkowania wieczystego gruntu) było niewystarczające do przyjęcia, że w sprawie nie miał zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w Warszawie, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).