I SA/Wa 882/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. M., A. M., U. M. i A. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących J. M., A. M., U. M. i A. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości, położnej w G. przy ul.[...], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...], o pow. [...]m2 , stanowiącej własność H. S. Postanowieniem z dnia [...]września 1964 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] sprostowało w pkt 7 ww. orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. oczywiste błędy pisarskie w ten sposób, że zamiast "część parceli nr[...], k. mapy [...] o pow. [...] m2" winno być "część parceli nr [...] k.m.[...] [...] o pow. [...]m2". Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 października 1951 r. , sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 1964 r. wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli A. W., A. M., J. M. i U. M. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] października 1951 roku, sprostowanej postanowieniem z dnia [...]września 1964 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład działki [...] oraz stwierdził, że przedmiotowe orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. i umorzył postępowanie nadzorcze, wskazując na niewłaściwość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do orzekania w sprawie, a zatem bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając zajęte stanowisko organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej. Minister wyjaśnił, że w myśl art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przy czym stosownie do utrwalonego orzecznictwa właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ustala się na prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania spornej decyzji. Zdaniem Ministra przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia o którym mowa w art. 157 § 1 kpa określany jest według nowego stanu prawnego. Z kolei przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania. Powyższe oznacza zatem, że w niniejszej sprawie zasadnym jest ustalenie organu właściwego w odniesieniu do decyzji organu I instancji, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 kpa. Minister wskazał również, że w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 27 poz. 197 zwany dalej dekretem). Zgodnie z art. 8 dekretu organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji był wojewoda właściwy wg położenia przedmiotu wywłaszczenia (a po zniesieniu z dniem 14 kwietnia 1950 r. na mocy art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej Dz. U. z 1950 r. nr 14 poz. 130 stanowisk wojewody prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości.) Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywał Minister Administracji Publicznej , zaś po jego likwidacji Prezes Rady Ministrów, a od 1952 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa działająca przy Prezydium Rady Narodowej. Przy czym w tej konkretnej sprawie właściciel nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez prezydium. Wobec powyższego Minister wskazał, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Zatem stosownie do art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – dalej ugn.) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a ww. ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tym samym kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] w zakresie wywłaszczania nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewoda. Ponadto Minister wskazał, że przy rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych w podobnych stanach faktycznych jak wskazany powyżej , Prezes Rady Ministrów wskazywał wojewodę jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Na decyzję Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości A. W., A. M., J. M. i U. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa ). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. orzekającej o wywłaszczeniu części nieruchomości, położnej w części nieruchomości, położnej w G. przy ul.[...], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...], k. mapy[...], o pow. [...] m2 , stanowiącej własność H. S. , sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 1964 r. nr[...]. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznając sprawę ponownie biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że to nie Minister ale Wojewoda [...] jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Powołując się na stanowisko judykatury Minister wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w[...]), który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dalej ugn), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ugn. w zw. z art. 17 pkt 1 kpa), to Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1951 r. powinien być Wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m. in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 K.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03). Zdaniem Sądu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania." Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i nadal powinna być stosowa (por. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl) . Przypomnieć również należy, że przepis art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji był wojewoda właściwy wg położenia przedmiotu wywłaszczenia (a po zniesieniu z dniem 14 kwietnia 1950 r. na mocy art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej Dz. U. z 1950 r. nr 14 poz. 130 stanowisk wojewody prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości). Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywał Minister Administracji Publicznej, zaś po jego likwidacji Prezes Rady Ministrów, a od 1952 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa działająca przy Prezydium Rady Narodowej. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 kpa należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...] października 1951 roku było Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister, będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Zatem w obowiązującym stanie prawnym to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. Mając powyższe na uwadze, nie sposób zgodzić się z oceną organu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1951 roku, kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 §1 kpa i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.