I SA/Wa 893/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładów Chemicznych "[...]" S.A. w R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku złożonego przez Zakłady [...] SA w R., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2010 r. nr [...], którą stwierdził nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. nr [...] w części dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] w R. położonymi w R. działkami nr nr [...], [...] i cz. działki nr [...] (powstałej z dawnej działki nr [...]), a w części odnoszącej się do działki nr [...] (powstałej z dawnej działki nr [...]), stwierdził on, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem prawa lecz z uwagi na nieodwracalne skutki prawne przez nią wywołane, nie stwierdził jej nieważności. Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1993 r., na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w miejscowościach: R., R. i R., składającego się z działek nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach. Prawo własności Skarbu Państwa ww. nieruchomości powstało na podstawie aktów notarialnych z 1972 r., a w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha (która weszła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha), powstało ono na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1948 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryka Przetworów [...] Spółka Akcyjna w R. oraz protokołu zdawczo-odbiorczego zatwierdzonego przez Ministra Przemysłu Chemicznego w dniu [...] września 1961 r. Powyższe orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wyeliminowane ze skutkiem ex tunc przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2004 r., nr [...], stwierdzającą ich nieważność. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/WA 170/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną na tą decyzję skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn.. akt I OSK 444/05 wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Fabryka [...] S.A., wskazując na ww. decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2004 r. wniosła do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. w części odnoszącej się do działki nr [...]. Postępowanie nadzorcze zainicjowane ww. wnioskiem zostało przeprowadzone dwukrotnie. Pierwsze wydane w sprawie decyzje z [...] lutego 2008 r. i [...] grudnia 2007 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/08. W wyroku tym Sąd przesądził, że stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, a w konsekwencji przywrócenie stanu prawnego jaki istniał przed nacjonalizacją, oznacza, że decyzja Wojewody [...] w części odnoszącej się do działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., gdyż ustanowiono w niej prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność osób trzecich (Fabryki [...] S.A.). Wydanie zaś decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do zbadania czy w sprawie nie zachodzi określona w art. 156 § 2 k.p.a. negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji. W następstwie przeprowadzonego ponownie postępowania Minister Infrastruktury ustalił, że nieodwracalne skutki prawne zaistniały wyłącznie w stosunku do tej części działki nr [...] (obejmującej po podziale działki nr [...],[...],[...] i [...]), która stanowi obecnie działkę [...] – powstałą z dawnej działki nr [...]. Działka ta bowiem została zbyta aktem notarialnym z dnia [...] października 1997 r. Rep A Nr [...] na rzecz W. i R. G. Pozostałe działki, obejmujące dawną działkę nr [...], a stanowiące obecnie działki nr nr [...],[...] i [...], objęte księgą wieczystą KW nr [...], są w posiadaniu Zakładów [...] SA, a tym samym orzeczenie uwłaszczeniowe nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych na tych nieruchomościach. Z tego też względu Minister decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1993 r. w części dotyczącej działek nr nr [...],[...] i części działki nr [...] (powstałych z działki nr [...]), a w części dotyczącej działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem prawa. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Zakłady [...] SA zwróciły się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] września 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wywodził, iż stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych z 1948 r. i 1961 r. oznacza, że objęta tymi orzeczeniami nieruchomość, ze względu na skutek ex tunc ostatecznej decyzji nadzorczej z [...] stycznia 2004 r., nie przeszła nigdy na własność Skarbu Państwa, a tym samym w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła ona własność osób trzecich. To zaś oznacza, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Organ podkreślił przy tym, że faktu tego nie może zmienić okoliczność, że stwierdzenie nieważności nacjonalizacji nastąpiło już po wydaniu badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej. W dalszej części uzasadnienia, wyjaśniając istotę nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., Minister Infrastruktury wskazywał, iż tego rodzaju skutki oceniana decyzja wywołała w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej obecnie, jako działka nr [...], która to nieruchomość została przez Zakłady [...] zbyta aktem notarialnym z [...] października 1997 r. na rzecz osób trzecich. Odwrócenie zaś tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązujących norm prawa publicznego, w formach właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania. Odnosząc się zaś do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentu, iż w przedmiocie decyzji uwłaszczeniowej prowadzone jest równolegle postępowanie wznowieniowe, Minister wyjaśnił, iż istnienie przesłanki wznowieniowej nie wyklucza wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W takiej zaś sytuacji należy dać priorytet postępowaniu nieważnościowemu z uwagi na dalej idące skutki prawne wywoływane przez decyzję wydana w tym trybie, w stosunku do skutków wynikających ze wzruszenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania. Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. w odniesieniu do działek nr [...],[...] i cz. działki nr [...], zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakłady [...] SA w R., zarzucając jej rażące naruszenie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację tych przepisów. W obszernym uzasadnieniu skargi, strona wywodziła, że wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/08, Minister nie dokonał oceny czy nadal istnieją składniki majątkowe, które były przedmiotem nacjonalizacji, a zatem czy zespół aktów nacjonalizacyjnych, uznanych za wadliwe z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. wywołał nieodwracalne skutki prawne czy też nie. Zarzucała przy tym decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzającej nieważność orzeczeń nacjonalizujących, iż była ona trwale niewykonalna, w części dotyczącej działki nr [...] jak i w części dotyczącej upaństwowionego mienia ruchomego. Strona podnosiła jednocześnie, że w sensie prawnym nie istnieje już ta część mienia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa "R.", która stanowi obecnie część składową przedsiębiorstwa "R.", co jej zdaniem świadczy o nieodwracalnym skutku orzeczeń nacjonalizacyjnych. Wywodziła ponadto, iż stwierdzenie nieważności ww. aktów nacjonalizacyjnych może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa, stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. a nie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wskazywała jednocześnie na toczące się aktualnie postępowanie wznowieniowe, które dotychczas nie zostało zakończone. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Zakłady [...] SA wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2010 r. nie naruszają prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. nr [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w R. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w miejscowościach: R., R. i R. o łącznej powierzchni [...] ha, w części dotyczącej działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Infrastruktury uznał, że ww. rozstrzygnięcie w tej części rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż potwierdzono w nim nabycie przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność osób trzecich. W następstwie bowiem wyeliminowania ze skutkiem ex tunc orzeczeń nacjonalizacyjnych z [...] lutego 1948 i [...] września 1961 r. (mocą których Skarb Państwa stał się właścicielem m.in. działki ew. nr [...] o pow. [...] ha - stanowiącej pierwotnie własność Fabryki [...], która weszła następnie w skład działki nr [...]), przywrócona została własność tej nieruchomości jej dawnemu właścicielowi, tak jak by do odjęcia własności nigdy nie doszło. To zaś oznaczało, że Skarb Państwa nie był w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie była spełniona, określona w ww. przepisie, podstawowa przesłanka warunkująca uwłaszczenie. Przedmiotem uwłaszczenia mógł się stać bowiem, w myśl tego uregulowania tylko ten grunt, który w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego). Minister Infrastruktury ustalił jednocześnie, że w stosunku do części działki nr [...] (która w latach 1997-1999 uległa podziałom oraz scaleniom, w wyniku których wyodrębnione zostały ostatecznie obejmujące jej obszar działki nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha) decyzja Wojewody wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], zostało przez uwłaszczone przedsiębiorstwo zbyte w drodze umowy cywilnoprawnej z dnia [...] października 1997 r. (Rep. A. nr [...]) na rzecz W. G. i R. G. W pozostałym zakresie, tj. w części odpowiadającej obecnym działkom nr [...], nr [...] i części działki nr [...] wchodzącej pierwotnie w skład działki [...], zdaniem Ministra, decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż nieruchomości te nadal stanowią przedmiot użytkowania wieczystego Zakładów [...] S.A. – spółki powstałej z przekształcenie uwłaszczonego przedsiębiorstwa, co umożliwiało w tej części stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Ocenę Ministra Infrastruktury skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przede wszystkim wskazać należy, że w przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu organ ten, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/08. W wyroku tym przesądzono zaś, że decyzja Wojewody [...] w części odnoszącej się do działki nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. To zaś oznacza, że dokonana obecnie przez Ministra ocena legalności decyzji Wojewody zgodna jest z oceną prawną tej decyzji dokonaną przez Sąd, a tym samym nie można mu skutecznie zarzucić by przy formułowaniu tej oceny naruszył art. 2 ust. 1-3 ww. ustawy poprzez wadliwa wykładnię tego przepisu. Właściwie również organ ocenił, iż w stosunku do nieruchomości obejmujących obecne działki nr nr [...],[...] i części działki nr [...], decyzja Wojewody [...] nie wywołała skutków, które mogłyby być uznane za nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwiałoby stwierdzenie w tej części jej nieważności. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy prawo użytkowania gruntu, którym przedsiębiorstwo państwowe zostało uwłaszczone, nadal pozostaje przy tym podmiocie (jego następcy prawnym), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do ww. działek - co wynika z treści obejmującej te nieruchomości księgi wieczystej KW nr [...] – nie istnieją żadne przeszkody prawne wykluczające możliwość przywrócenia przez organ administracji publicznej stanu prawnego istniejącego przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. Tylko zaś istnienie przeszkód, które nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego może być kwalifikowane jako nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7.03.2008 r., I OSK 327/07, Lex nr 505391). Przy czym skutki te muszą być wywołane zdarzeniami prawnymi zaistniałymi po wydaniu badanego rozstrzygnięcia i stanowić jego konsekwencje. Tego zaś rodzaju zdarzenia na gruncie obejmującym działki nr nr [...],[...] i [...], po wydaniu przez Wojewodę decyzji, w ogóle nie zaistniały, co w sytuacji stwierdzenia wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, obligowało organ prowadzący postepowanie nadzorcze do stwierdzenia w tej części jej nieważności na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są natomiast przywoływane przez stronę skutki wywołane orzeczeniami nacjonalizacyjnymi z 1948 i 1961 r. Przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania nie była bowiem ocena legalności tych orzeczeń, ale wyłącznie ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 1993 r. Ocena legalności orzeczeń nacjonalizacyjnych jak i ich skutków, w kontekście art. 156 § 2 k.p.a., dokonana została bowiem już w toku postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2004 r., nr [...], stwierdzającą ich nieważność. Przy czym decyzja ta poddana była kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/WA 170/04 oddalił wniesioną na tą decyzję skargę. Podkreślić przy tym należy, że wbrew temu co twierdzi strona skarżąca Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/08 nie zobowiązywał organu do oceny skutków prawnych orzeczeń nacjonalizacyjnych, ale wyłącznie do oceny skutków wywołanych decyzją uwłaszczeniową (vide str. 6 uzasadnienia wyroku). Tym samym formułowane na tle wadliwie odczytanych wytycznych Sądu zarzuty skargi, wskazujące na rzekome niezastosowanie się przez organ nadzoru do tych wskazań, nie mają usprawiedliwionych podstaw i zmierzają one w istocie do ponownej próby podważenia legalności ww. decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a nie wydanej w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji Ministra infrastruktury. Nie można również podzielić argumentacji strony, iż wyeliminowanie orzeczeń nacjonalizacyjnych w trybie stwierdzenia ich nieważności może stanowić wyłącznie, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...], a nie podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zważyć bowiem należy, iż uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego nie stanowiło bezpośredniego następstwa orzeczeń nacjonalizacyjnych, lecz wynikało z uchwalenia w dniu 29 września 1990 r. ustawy - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oraz przewidzianego w art. 2 tej ustawy przekształcenia ex lege istniejącego dotychczas prawa zarządu przysługującego państwowym osobom prawnym w prawo użytkowania wieczystego. Wznowienie zaś postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) możliwe jest wówczas, gdy pomiędzy kolejnymi wydawanymi decyzjami istnieje tego rodzaju związek przyczynowo-skutkowy, że bez wydania pierwszej decyzji nie jest możliwe wydanie drugiej. Przy czym wyeliminowanie pierwszej z wydanych w tym ciągu decyzji stanowić będzie podstawę do wznowienia postępowania wówczas, gdy jej "wyeliminowanie" nastąpi w trybie uchylenie lub zmiany decyzji, a nie stwierdzenie jej nieważności. Wskazać przy tym należy, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z 20 lutego 2009 r przesądził, że stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych, nie stanowi przesłanki wznowieniowej w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 910/09 podzielił ocenę sądu pierwszej instancji, iż w przesłance wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie mieści się przypadek stwierdzenia nieważności decyzji, wywołujący inny skutek niż uchylenie lub zmiana decyzji. Ocena ta zaś wiązała nie tylko organ nadzoru badający legalność decyzji uwłaszczeniowej, ale wiąże również skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro zatem Minister Infrastruktury w toku ponownego rozpoznawania sprawy uwzględnił ocenę prawną Sądu zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku, jak również zastosował się do wytycznych Sądu, a poczynione przez organ ustalenia stanu faktycznego znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, to zarzut naruszenia przez organ art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni jak również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.