I SA/Wa 894/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z.G. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Z. K. złożonego w dniu 31 stycznia 1949r. o przyznanie na podstawie art. 7 dekretu z dn. 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawa własności czasowej nieruchomości zapisanej do Repertorium Kw pod nr [...] ustanowił na lat 99 prawo użytkowania na rzecz: [...] oraz ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Z. G. wystąpiła o wznowienie na podstawie art. 145 $ 1 pkt 1. 2. 4. 5 kpa postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. Do wniosku o wznowienie załączone zostały m. in.: - ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym [...] w dnia[...], z której wynika, że E. D. zrzekła się na rzecz J. S. praw do odszkodowania przysługującego z tytułu wywłaszczenia działek położonych w W., pochodzących z nieruchomości [...]. - postanowienie Sądu Rejonowego [...] z którego wynika, że spadek po J. S. nabyła żona A. S., - postanowienie Sądu Rejonowego [...] z którego wynika, że spadek po A. S. nabyła Z. G. w całości. - odpis zwykły księgi wieczystej Kw nr [...] stan na dzień [...].04.2010r, z którego wynika, że działki ewidencyjne nr [...] , pochodzące z nieruchomości [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego Repertorium A [...] zawartego przed notariuszem J. R. Wskazała również, że analiza dokumentów i okoliczności dotyczących nabycia przez aktualnych posiadaczy prawa do części działek przy ulicy [...], wchodzących w skład księgi wieczystej [...] wskazuje, że przejście tych praw nasuwa poważne wątpliwości co do prawidłowości tej czynności. Prezydent W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa - wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. Prezydent W. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - wskazując, ze organ naruszył art. 147 oraz 149 § 2 kpa., wznawiając postępowanie z urzędu bez merytorycznego rozpoznania złożonego wcześniej wniosku Z. G. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. - Prezydent odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. prowadzonego na wniosek Z. G. - wskazując, że wnioskodawczyni złożyła wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w przepisie art. 148 kpa. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta W., a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2013r. - sygn. akt. I SA/Wa 426/13 oddalił skargę Z. G. na ww. postanowienie Wojewody [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Prezydent W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o wznowieniu postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta W., ale Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września .2013 r. sygn. akt. I SA/Wa 772/13 uchylił decyzję organu I i II instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Prezydent W. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...]. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożyła Z. G., wnosząc o jej uchylenie. Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...] na wstępie omówił instytucję wznowienia postępowania, w szczególności wskazując, że nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowi podstawę wznowienia postępowania tylko w sytuacji, gdy istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Następnie wskazał, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego [...] wynika, że właścicielem nieruchomości zapisanej do Repertorium Kw pod nr [...]. noszącej dotychczasową nazwę [...], oznaczonej miejskimi numerami hipotecznymi nr nr [...] był Z. K. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. poprzedni właściciel Z. K. sprzedał R. D., prawa przysługujące z tytułu własności jak i z dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz.279) do dwóch działek oznaczonych nr nr hipotecznymi miejskimi [...], uregulowanych w księdze wieczystej oznaczonej Nr repertorium [...]. Sprzedający oświadczył i poręczył, że w terminie wniósł podanie o przyznanie prawa własności czasowej. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] prawa do spadku po R. D., nabyła w całości E. D. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] spadek po J. S. nabyła A. S.. Na mocy postanowienia Sądu [...] spadek po A. S. nabyła Z. G. w całości Mocą ugody sądowej zawartej [...] lipca 1982 r. "E. D. zrzeka się na rzecz J. S. praw do odszkodowania przysługującego z tytułu wywłaszczenia działek położonych w W." uregulowanych w księdze wieczystej oznaczonej Nr repertorium [...]." A. S. w dniu [...] stycznia 2000r. zawarła przedwstępną umowę sprzedaży z R. R., w której A. S. i R. R. zobowiązują się do zawarcia w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r. umowy sprzedaży na mocy której A. S. sprzeda R. R. ogół swoich praw i roszczeń do nieruchomości. W dniu [...] lutego 2001 r. A. S. rozwiązała ww. przedwstępną umowę sprzedaży. Aktem notarialnym Repertorium A nr [...] E. D. działająca przez pełnomocników sprzedała całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej oznaczonej Nr repertorium [...] w skład której wchodziły działki oznaczone nr nr hipotecznymi miejskimi [...]. na rzecz [...] w odpowiednich udziałach Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia [...] stycznia 1949 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób, które aktem notarialnym Repertorium A nr [...] nabyły od E. D. - prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, do nieruchomości Nr repertorium [...], działki oznaczone nr nr hipotecznymi miejskimi [...]. Prezydent W. uznał, że E. D. przysługiwało roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jej poprzednik prawny złożył wniosek w trybie art. 7 ww. dekretu z 26 października 1945 r. z dnia 31 stycznia 1949r., który w dacie zawierania ugody z dnia 1 lipca 1982r. był nierozpatrzony. Ponadto, organ wyszedł z założenia, że przedmiotem ugody zawartej przed Sądem Rejonowym [...] pomiędzy E. D. a J. S., było zrzeczenie się praw do odszkodowania za działki pochodzące z nieruchomości [...], uregulowane w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zdaniem organu I instancji – J. S. nabył jedynie prawo do odszkodowania, które mogłoby być dochodzone w przypadku nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. W związku z tym Prezydent W., wyraził opinię, że Z. G., jako następcy J. S. nic przysługiwało roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i nie powinna być stroną prowadzonego postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...]. Tym samym brak udziału w postępowaniu Z. G. nie stanowi podstawy do uchylenia ww. decyzji Prezydenta W. Powyższe stanowisko nie zyskało akceptacji Wojewody [...]. Wojewoda [...] dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uznał, że powinna ona zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa., bowiem do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W pierwszej kolejności organ wskazał, że Prezydent W. wskazał w rozstrzygnięciu, że podstawą wznowienia postępowania z urzędu jest art. 145 § 1 pkt 5 kpa - przesłanka nowych okoliczności faktycznych, jak i nowych dowodów w sprawie istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję. Analizując prawidłowość postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta W. decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2015r. wskazał, że kwestionowana decyzja została skierowana m.in. do osób, które aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2006r. nabyły od E. D. - prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, do nieruchomości Nr repertorium [...], działki oznaczone nr nr hipotecznymi miejskimi [...]. Następnie na mocy aktu notarialnego Rep: A nr [...] nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania nabyła Spółka [...]. Dlatego też w ocenie organu wojewódzkiego - Spółka ta powinna być stroną niniejszego postępowania. Z uwagi na powyższe, organ jest zobowiązany do prawidłowego ustalenia aktualnego kręgu podmiotów postępowania, zgodnie z zasadą art. 28 kpa. W następnej kolejności stwierdził, że organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę pominął zupełnie fakt istnienia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1964 r., która to decyzja na podstawie Uchwały Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 lipca 1965r. o przyznanie wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej przy ul. [....], odmownie załatwiała ten wniosek. Decyzja ta jest skierowana do R. D., której następcą prawnym jest E. D. Brak wyjaśnienia tej okoliczności jest istotny, gdyż może oznaczać, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie dekretu został już - przed zawarciem ugody sądowej z [...] lipca 1982r. - rozpatrzony negatywnie. Strona - tj. E. D. nie mogłaby, w tej sytuacji przekazać J. S. w ugodzie więcej praw niż sama posiadała, więc przekazywała prawa do odszkodowania. Dlatego stwierdzenie organu I instancji zawarte w kwestionowanej decyzji, że strony ugody wiedziały o nierozpoznaniu wniosku złożonego w dniu 31 stycznia 1949r. przez Z. K. jest informacją niespójną. Organ I instancji winien najpierw ustalić, czy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] - z dnia [...] września 1964r. nie kończyła sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości z ww. wniosku Z. K., ponowionego następnie przez R. D. Zdaniem organu stopnia wojewódzkiego, przedstawione powyżej kwestie budzą wątpliwości i powinny być przez organ i instancji wyjaśnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Niewyjaśnienie przedstawionych okoliczności narusza zasadę art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 80 kpa ocena czy dana okoliczność została udowodniona zapada na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ wojewódzki zwrócił uwagę na treść art. 146 § 1 kpa. Skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku złożył D. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz 23 z późn. zm, dalej: "k.p.a.") oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe uchylenie przez Wojewodę [...] Decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku i przekazanie sprawy Prezydentowi W. do ponownego rozpoznania, zamiast utrzymania Decyzji Prezydenta W., Nr [...] z dnia [..] grudnia 2015 roku w mocy, 2. błędne zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") gdyż oba artykuły powołanej ustawy pozostają bez jakiekolwiek związku z rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie - art. 145 ugn dotyczy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i nie zawiera wskazanej przez Wojewodę [...] jednostki redakcyjnej (§ 1 pkt 5), art. 151 ugn dotyczy ustalenia wartości rynkowej i odtworzeniowej nieruchomości i także nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej "§ 1 Pkt 1"; 3. na wypadek gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powołanie przez Wojewodę [...] w sentencji Decyzji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości jako podstawy rozstrzygnięcia zamiast kodeksu postępowania administracyjnego stanowiło oczywistą omyłkę pisarską - naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, to jest Prezydentowi W., który wydał decyzję Decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku w sytuacji, gdy wbrew twierdzeniom Wojewody [...] decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1964 r. o odmowie przyznania wieczystego użytkowania pozostawała bez żadnego związku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, 4. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku organ wadliwe ustalił strony postępowania w sytuacji, w której w ocenie Skarżącej krąg stron niniejszego postępowania na etapie wydania Decyzji ustalony została prawidłowo, 5. naruszenie art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji, błędną interpretację materiału dowodowego oraz powoływanie się przez Wojewodę [...] na materiał dowodowy, który został już w niniejszej sprawie oceniany jako nowy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe zarzuty stawiane decyzji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Mając powyższe na względzie, należało uznać, że skarga winna zostać oddalona, bowiem w ocenie Sądu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo zastosował powyższy przepis uznając, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego. Kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent W. orzekł o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa do użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul [...], działki ewidencyjne nr [...]. Kontrolowana decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania tj. postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową uregulowaną w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwyczajne, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., a w razie pozytywnego ustalenia - przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podstawę wydania decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2015 r. stanowił art. 151§ 1pkt 1 w zw. z art. 145§1 pkt 5 kpa. Powołany jako podstawa prawna decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie rzecz dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję, a mających związek z zawarciem przed Sadem Rejonowym [...], ugody pomiędzy E. D. i J. S. dotyczącej zrzeczenia się prawa do odszkodowania za działki pochodzące z nieruchomości [...]. Zdaniem organu I instancji adwokaci reprezentujący strony w postępowaniu przed sądem powszechnym wiedzieli o nierozpoznaniu wniosku dekretowego z dnia 31 stycznia 1949r. Zatem J. S. nabył jedynie prawo do odszkodowania, które mogłoby być dochodzone jedynie w przypadku nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Tym samym informacja o ugodzie zawartej przed sądem powszechnym nie stanowi nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Należy jednak zauważyć, że do powyższej konkluzji organ doszedł mając na uwadze jedynie fakt złożenia w dniu 31 stycznia 1949 r. przez Z. K. wniosku dekretowego i jego nie rozpoznania w momencie zawierania ugody sądowej w dniu [...] lipca 1982 r. Prezydent W. nie oceniał jednak przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa w odniesieniu do decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] września 1965 r.( organ błędnie podaję datę "1964 r." ), którą to decyzją odmówiono R. D. ( poprzedniczce prawnej E. D.) prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wydanie powyższej decyzji powoduje konieczność odniesienia się przez organ instancji do kwestii rozpoznania ( bądź nie ) wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w dacie zawarcie ugody sądowej przez E. D. i J. S. Tym samym analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wskazuje, iż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym przez organ pierwszej instancji, a w szczególności nie zostały wyjaśnione te elementy stanu faktycznego, których ustalenie warunkuje w niniejszej sprawie zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma zaś zasadnicze znaczenie dla możliwości wzruszenia przez Z. G. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustanowieniu prawa do użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul [...], działki ewidencyjne nr [...]. Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż konieczne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji czy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [..] z [...] września 1965 r. nie rozstrzygała o prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnienie powyższej kwestii ma zaś zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy. Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ pierwszej instancji tej kwestii, a następnie wydanie rozstrzygnięcia zawierające wszystkie niezbędne elementy. Przy czym, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, iż w sytuacji zaistnienia po stronie organu odwoławczego jakichkolwiek wątpliwości, organ ten nie powinien był uchylać decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy ma kompetencję tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że rozpatrywana sprawa wymaga uzupełnienia o materiał dowodowy dotyczący wydania decyzji z dnia [...] września 1965 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można wykluczyć, iż uzupełniające postępowanie wymagać będzie - obok pozyskania dowodów z dokumentów - również przeprowadzenia, przy udziale stron postępowania, innych wymienionych w art. 75 § 1 kpa środków dowodowych. Innymi słowy mówiąc, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe uzyskanie pewności co do ostatecznego zakresu - koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - postępowania wyjaśniającego. Trzeba również mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie uchybienie w postaci nie brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji przez skarżącą spółkę D. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienie w tym zakresie nie jest brane pod uwagę przez organy ani też sądy administracyjne z urzędu, albowiem brak udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym stanowi przesłankę wznowieniową, której realizacja odbywa się wyłącznie z inicjatywy pominiętych stron. Na koniec sąd chciałby zauważyć, że organ II instancji w wyjątkowo niechlujny sposób przywołał w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawne. Jednak z decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że podstawą jej wydania był art. 138 § 2 kpa oraz przepisy kpa , a nie -jak mylnie podano- przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez wątpienia są to jednak omyłki lub niedokładności pisarskie, podlegające sprostowaniu w trybie art. art. 113 kpa. Zatem uchylenie li tylko z tego powodu zaskarżonej decyzji stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu sędziowskiego. Biorąc powyższe pod uwagę, uznać trzeba, powyższe uchybienie nie stanowi samo w sobie naruszenia prawa, które winno skutkować uchyleniem decyzji. Reasumując, sposób procedowania sprawy przez Prezydenta W. w sposób istotny naruszył przepisy postępowania administracyjnego, obligujące go do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocenianego we wzajemnej łączności. Tym samym dopuścił się on naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W takim stanie sprawy Wojewoda nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które zapadło w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło bowiem w sprawie do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., o czym była mowa wcześniej. Wskazane przez organ uchybienia będące podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji nie dawały podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.