I SA/Wa 90/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2, objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiące współwłasność S. P. w ½ części oraz J. K. w ½ części oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że decyzja z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. działając w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej wyżej nieruchomości S. P. w ½ części oraz J. K. w ½ części. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. powołując jako podstawę prawną art. 132 kpa uchylił ww. decyzje z dnia [...] maja 1982 r. i zawiesił postępowanie wywłaszczeniowe do czasu zawarcia umowy dzierżawy i wprowadzenia S. P. na teren dzierżawy oraz do czasu dokonania wyceny szacunkowej za dokonane [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. podjął z urzędu zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] września 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania S. P. decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zaś w części dotyczącej odszkodowania uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości po [...] zł dla każdego ze współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...] maja 1983 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r., co do podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości ze względu na fakt, iż J. K. posiadała [...] dodatkowe źródło utrzymania zaś S. P. utrzymywał się wyłącznie z [...]. J. K. przyznano kwotę [...] zł, a S. P. [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. W. P. – spadkobierca S. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości a następnie pismem z dnia 28 czerwca 2008 r. rozszerzył wniosek dodatkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu wniosku jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa i podniesiono, iż opinia biegłego nie została przedłożona współwłaścicielom nieruchomości, biegły nie został powołany przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie została też przeprowadzona rozprawa administracyjna. Z ustaleń organu wynika, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno z akt sprawy jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie wynika aby przed jej wydaniem przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w dniu [...] czerwca 1981 r., jednak strony nie były zapoznane z opiniami biegłego, gdyż przygotowano je po przeprowadzeniu rozprawy w dniach [...] grudnia 1982 r. oraz [...] marca 1983 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. wniósł Prezydent Miasta G. podnosząc, iż ewentualne naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, ponieważ było ono ustalone w oparciu o obowiązujące wówczas stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, iż z akt archiwalnych oraz z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby przez jej wydaniem przeprowadzono odrębną rozprawę. Organ II instancji podkreślił, iż opinie biegłego z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz z dnia [...] marca 1983 r. dotyczące wysokości odszkodowania zostały sporządzone już po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1981 r., a zatem strony nie mogły się z nimi zapoznać. W ocenie Ministra organ wywłaszczeniowy prowadząc ponownie postępowanie w zakresie dotyczącym odszkodowania zobowiązany był do przeprowadzenia osobnej rozprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażąco naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta G. dnia [...] maja 1983 r. zmieniająca z urzędu własna decyzję z dnia [...] kwietnia 1983 r. o zmianie podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości została wydana bez postawy prawnej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 132 § 1 kpa oraz art. 104 kpa. W ocenie Ministra powołany art. 132 § 1 kpa mógł być zastosowany jedynie po spełnieniu określonych przesłanek tzn. gdy decyzja została zaskarżona przez wszystkie strony, a organ który wydał decyzję uznał iż odwołanie należało w całości uwzględnić. Z treści zaś decyzji wynika, iż została wydana z urzędu. W związku z powyższym Minister uznał, iż została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1983 r. nie istniał żaden przepis prawa, który pozwalałby na dokonanie przez organ z urzędu zmiany lub uchylenia decyzji nieostatecznej. Przepisy art. 154 i 155 kpa maja wyłącznie zastosowanie do decyzji ostatecznych, a decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. w dniu dokonywania jej zmiany nie była ostateczna. Brak też było przepisu szczególnego warunkującego możliwość zastosowania art. 163 kpa. Reasumując Minister Infrastruktury stwierdził, iż decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. należy uznać za prawidłową. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ dokonał analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek wywłaszczeniowych w sposób zbyt daleko idący, gdyż waga ewentualnych naruszeń jest mniejsza niż stabilność ostatecznej decyzji. W ocenie skarżącego uchybienie w postaci nieobecności biegłych na rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, iż uczestnictwo biegłego w rozprawie administracyjnej nie mogło mieć wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania, gdyż wysokość odszkodowania ustalana w dacie wydawania decyzji oparta była o obowiązujące stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie. W skardze ponadto podniesiono, iż w dniu [...] czerwca 1981 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, a strony na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały zaproponowanej kwoty odszkodowania. Zdaniem skarżącego organ nadzoru dokonał niewłaściwej wykładni i błędnie zastosował art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż przepis odnosił się do sytuacji gdy została wydana jedynie decyzja wywłaszczeniowa, natomiast ustalenie odszkodowania zostało odroczone na okres trzech miesięcy. Natomiast jedyne naruszenie jakie miało miejsce w przeprowadzonym postępowaniu dotyczyło naruszenia art. 22 powołanej ustawy, jednak nie miało ono wpływu na sposób jej załatwienia. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sad uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. orzekającej o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość oraz decyzji ją zmieniającej z dnia [...] maja 1983 r. w zakresie podziału przyznanego odszkodowania między współwłaścicieli nieruchomości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. "Rażące naruszenie prawa" to wada decyzji o takim ciężarze gatunkowym, który powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, gdyż decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z analizy akt sprawy, wynika, że kwestionowane decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 mara 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z 1958 r. było czy w decyzji odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (obowiązującego w dacie wydania decyzji odszkodowawczej po [...] listopada 1973 r.) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten nakłada obowiązek powołania biegłych i sporządzenie przez nich opinii zawierającej szczegółowe uzasadnienie, przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie na niej biegłych. W niniejszej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 1981 r. Nie brali w niej udziału biegli, a wysokość odszkodowania określona w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1982 r. została ustalona na podstawie opinii biegłych sporządzonych w dniu [...] marca 1982 r. i w dniu [...] września 1982 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy. Decyzja powyższa w części dotyczącej odszkodowania została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. Następnie zostały sporządzone kolejne opinie biegłych z dnia [...] grudnia 1982 r. i z dnia [...] marca 1983 r., z którymi strony nie zostały również zapoznane, a w uzasadnieniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z dnia [...] kwietnia 1983 r. powołano się jedynie na fakt dostarczenia przez inwestora uaktualnionej opinii szacunkowej stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu ponownie rozstrzygającego kwestię ustalenia odszkodowania było przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji. Przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nawiązuje do art. 89 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, jeśli wymaga tego przepis prawa. Oznacza to, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustaleniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jest obligatoryjne. Rozprawa jest formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 144/08, LEX nr 552279). W rozpatrywanej sprawie natomiast żadna z opinii biegłych nie została sporządzona przed terminem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1981 r. Tym bardziej więc obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej po sporządzeniu opinii przez biegłych z dnia [...] grudnia 1982 r. i z dnia [...] marca 1983 r., z wysłuchaniem ich na niej przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. Należy uznać zatem, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. rażąco naruszała prawo. To zaś zasadnie skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 114/09, iż regulacja normatywna będąca przedmiotem oceny miała wyjątkowo restrykcyjny charakter. To zaś oznaczało, iż jej przepisy winny być stosowane zgodnie z ich literalnym brzmieniem. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego argumenty, że uczestnictwo biegłego w rozprawie administracyjnej nie miało wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania, gdyż wysokość odszkodowania oparta była o obowiązujące stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie, są bez znaczenia. Należy zauważyć, iż organy orzekające w niniejszej sprawienie nieprawidłowo wskazały art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jako rażąco naruszony przez organ wywłaszczeniowy, jednakże powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że organy obu instancji zasadnie stwierdziły, iż rażące naruszenie prawa przez organ wywłaszczeniowy polegało na nieprzeprowadzeniu rozprawy przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie i na niewysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zasadnie również organy orzekające w niniejszej sprawie wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 1983 r. w zakresie podziału ustalonego odszkodowania między współwłaścicieli nieruchomości. Stwierdzić jednakże należy, iż nieprawidłowo uznały, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Przepis art. 132 kpa daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i 2 tego przepisu. Zgodnie zaś z jego treścią, organ administracji publicznej, której wyda decyzję może wydać nową decyzję w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie (§ 1). Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 kpa, przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i 2 tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 560/07, LEX nr 489629). W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 132 § 1 i 2 kpa nie zaistniała, bowiem Prezydent Miasta G. wydając decyzję z dnia [...] maja 1983 r. działał z urzędu, czym rażąco naruszył art. 132 kpa. Zakwalifikowanie powyższego naruszenia w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej jako wydania decyzji bez podstawy prawnej, stanowi uchybienie, jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż prawidłowo organy stwierdziły nieważność tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.