I SA/Wa 900/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skarg [...] S.A. z siedzibą w [..] oraz K.P. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] S.A.z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących K. P.i A.S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip.[...] - w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Opisana na wstępie zabudowana nieruchomość, o pow. [...] m2 objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność A. i S. małż. R., którzy w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu wystąpili o przyznani im prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lipca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...], w efekcie rozpoznania powyższego wniosku, odmówiło byłym właścicielom przyznania żądanego prawa podnosząc, że "zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest pod zieleń użyteczności publicznej i komunikację". W konsekwencji czego korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem. Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna wchodzi, wedle ustaleń organów w skład stanowiących własność komunalną działek nr nr: [...] z obrębu [...], a także stanowiącej własność Skarbu Państwa działki nr [...]. Wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. J.D., R. R.-O. oraz M.D.- (następcy prawni byłych właścicieli) wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do jej obszaru wchodzącego w skład działek nr [...], nieważność orzeczenia dekretowego stwierdzono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. W efekcie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z [...] lipca 2016 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] kwietnia 2017 r., stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] lipca 1950 r. w części dotyczącej działki nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Owego naruszenia upatrywało zaś w braku wskazania konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki miał stanowić przeszkodę przyznania prawa własności czasowej, a także niewykazania (a nawet próby wykazania), że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Kolegium odwoływało się przy tym do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów, które miały potwierdzać trafność wnioskowania organu, że odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania wyraźnego i jednoznacznie ustalenia przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) oraz brak wykazania, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem powoduje, że orzeczenia niezawierające tych ustaleń rażąco naruszają prawo. Tytułem przykładu przywoływało w tym kontekście wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2008 r. I SA/Wa 1780/07 oraz wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r. I OSK 1152/08). Zwracało przy tym uwagę, odwołując się obszernie do fragmentów uzasadnienia uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, iż samo przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Jednocześnie oceniło, że w sprawie nie zachodzi negatywne przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia opisana w art. 156 § 2 k.p.a., w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, orzeczeniem tym wywołanym. W związku zaś z podnoszonym na etapie ponownego rozpatrywania sprawy zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a, podnoszonym przez właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...], będących współużytkownikami wieczystymi gruntu, Kolegium zauważało, że dla skuteczności tego zarzutu konieczne jest wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co w tym wypadku nie miało miejsca. Wyjaśniała również, w aspekcie podnoszonych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że obecnie podjęte rozstrzygnięcie nie dotyczy całości działki nr [...], a jedynie tej jej części, w skład której wchodzi dawna nieruchomość hipoteczna. Akcentowało nadto brak wpływu decyzji nieważnościowej na prawa i obwiązki właścicieli lokali. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie SA w [...] oraz K. P. i A.S.. Skarżący są właścicielami lokali w budynku posadowionym na działce nr [...], będącymi jednocześnie współużytkownikami gruntu, na którym budynek ów jest posadowiony, jako prawa związanego z odrębną własnością lokali. Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie SA zarzucił decyzji: a) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niewłaściwej ich wykładni i zastosowaniu w następstwie czego doszło do wadliwego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 5 lipca 1950 r.; b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z bezzasadnym uznaniem, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] wydane zostało rażącym naruszeniem prawa; c) naruszenie art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz niespełnieniem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. K.P.i A. S., zarzuciły z kolei decyzji, że wydana została w warunkach braku respektowania obowiązku zapewnienia im czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w tym w fazie jego wszczynania. Wskazywali nadto na brak jasności, co do tego, jaki obszar dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] stanowi teren działki nr [...], tj. całość – jak mogło by wynikać ze znajdującego się w aktach pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] marca 2016 r., czy też część – jak przyjmowało Kolegium. W tym aspekcie na rozprawie przedłożyły pismo Zastępcy Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] czerwca 2017 r., z którego to pisma miało wynikać, zdaniem skarżących, że w skład ww. działka w ogóle nie wchodzi teren dawnej nieruchomości hipotecznej. Podnosiły nadto zarzut, że stanowisko o rażącym naruszeniu prawa Kolegium wyprowadziło z wykładni przepisów, a ni ich treści. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powszechny Zakład Ubezpieczeń wnioskował nadto o uchylenie decyzji Kolegium z 4 lipca 2016 r. Sprawy objęte powyższym skargami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli również następcy prawni dawnych właścicieli nieruchomości: J. D., S. D.-O. i M.D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi są zasadne, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w nich podniesione. Postępowanie prowadzone przed Samorządowym Organem Odwoławczym w [...] miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim wady rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2), wydanego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [....] z [...] lipca 1950 r. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Przy czym weryfikacją objęto część owego orzeczenia w zakresie w jakim dotyczy ono tej części dawnej nieruchomości hipotecznej, która weszła w skład aktualnej działki nr [...] z obrębu [...]. W związku z trybem w jakim wydano zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności podnieść należy, że choć postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przedmiotem - jest nim bowiem konkretny akt stosowania prawa (decyzja, postanowienie), a nie sama sprawa administracyjna aktem tym rozstrzygnięta - to jednak podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe. W konsekwencji zatem znajduje w nim również zastosowanie ustanowiona w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ nadzoru do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zgodnie z tym jak on się rzeczywiście przedstawiał na dzień podejmowania kontrolowanej decyzji. Istotą wszak postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy w określonych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych mogło w zgodzie z prawem zapaść rozstrzygnięcie kształtujące stosunek administracyjnoprawny w sposób ujęty w tej decyzji. Jak już zasygnalizowano, materialnoprawną podstawą kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia był art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., który umożliwiał dawnym właścicielom uzyskanie na przejętym gruncie na ich wniosek prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy (w dacie wydawania orzeczenie własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania. Stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze było ustalenie jaki obowiązujący był dla danego terenu w dacie podejmowania weryfikowanego orzeczenia plan zagospodarowania przestrzennego. Tylko takie podejście pozwala bowiem na skontrolowanie poprawność subsumcji tego stanu przez Prezydium Rady Narodowej w [...] do mających zastosowania w sprawie norm prawa materialnego zawartych w przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r., a w szczególności jego art. 7 ust. 2. Godzi się bowiem przypomnieć, że plan taki (podobnie jak ma to miejsce obecnie) był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych, a to oznacza, że jego uregulowania stanowiły element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z tego względu sam fakt, że w orzeczeniu dekretowym nie podano danych identyfikujących ów plan (wskazując jedynie na bliżej nieoznaczony "prawomocnego planu"), bądź podano nieadekwatny wzorzec planistyczny, nie może automatycznie oznaczać, że w ten sposób umotywowane rozstrzygnięcie załatwiające meriti sprawę administracyjną obarczone jest – jak przyjęło Kolegium - wadą rażącego naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istoty bowiem tej wady upatrywać należy w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy (a więc sposób jej załatwienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki powodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sama zaś wadliwość uzasadnienia takiej decyzji, jeśli jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, tego rodzaju skutków z całą pewnością nie wywołuje. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tym samym wyrażanych niekiedy w orzecznictwie poglądów (których przykłady przywołano w decyzji Kolegium), że w sytuacji gdy organ dekretowy w trakcie postępowania nie ustalił przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to odmowa przyznania w takich uwarunkowaniach prawa własności czasowej traktowana być musi jako rażąco naruszająca prawo. Podziela natomiast, pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/14 (lex nr 1752166), wedle którego pominięcie w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w [...] obowiązującego wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym decyzja odmowna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". W rozpoznawanej sprawie Kolegium tego rodzaju ustaleń nie poczyniło, uznając błędnie, że już sam brak wskazania przez Prezydium Rady Narodowej konkretnego planu (jego numeru, daty uchwalenia) jest wystarczający dla stwierdzenia obarczenia wydanego przez nie orzeczenia kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mało tego, nie odniosło się nawet do ustaleń poczynionych przez samych inicjatorów postępowania nadzorczego w zakresie prawidłowego wzorca planistycznego, jakim był w tym wypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] o uchwaleniu którego obwieszczono 1 października 1949 r. w Monitorze Polskim [...], poz. [...]. Ten zaś przewidywał przeznaczenie terenu na cele użyteczności publicznej – parki, zieleńce z dopuszczeniem wzniesienia na części tych terenów wolnostojących budynków użyteczności publicznej. W kontekście zatem tak zdefiniowanego przeznaczenia gruntu winno dokonywać się oceny legalności orzeczenia z 1950 r., mając przy tym na uwadze, że przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń grunt na te cele, przy złożeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe. Instytucja własności czasowej w świetle przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) ukształtowana bowiem została, jako szczególna forma prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej, a tym samym z prawem tym związane były także atrybuty właściwe dla własności, jak uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Pomijając zatem tak istotne elementy stanu prawnego, tworzącego kontekst normatywny miarodajny dla oceny legalności badanego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło jego kontroli w sposób zgodny z regułami procesowymi wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego przezeń postępowania. Doprowadziło bowiem co najmniej do przedwczesnego sformułowania oceny o obarczeniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego też względu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z [...] lipca 2016 r. nie mogły się ostać. Odrębną kwestią, na którą zwracali uwagę skarżące K. P. i A. D., jest natomiast brak w aktach miarodajnych dowodów pozwalających na przesądzenie jaka część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] istotnie zlokalizowana była na terenie wchodzącym aktualnie w skład działki nr [...].. Zważywszy jednak na treść prowadzonej dla tej działki księgi wieczystej nr [...], w której dziale I-O wskazano, że działka nr [...] utworzona została m.in. z terenów objętych dawną księgą hip. nr [...], sama kwestia wielkości obszaru dawnej nieruchomości jaki znalazł się w granicach owej działki nie ma znaczenia relewantnego dla postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do obejmującego ją orzeczenia dekretowego odmawiającego byłym właścicielom przyznania do niej prawa własności czasowej. Stwierdzenie bowiem jego nieważności nie prowadzi do zmian istniejących na gruncie stosunków własnościowych, a jedynie otwiera byłym właścicielom możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Podnoszony z kolei przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie SA zarzut naruszenia art. 89 § 2 oraz art. 9 i 8 k.p.a., którego skarżący upatruje w braku przeprowadzenia rozprawy oraz nieinformowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jest o tyle chybiony, że ze względu na kontrolny charakter postępowania nieważnościowego, nie zachodziły w nim opisane w art. 89 § 2 k.p.a. okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, takie jak potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron czy wyjaśnienia okoliczności sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin. Z kolei poza ogólnym zarzutem nierealizowania obowiązku informacyjnego, zabrakło w skardze wskazania konkretnych okolicznościach prawnych lub faktycznych rzutujących na jego uprawnienia, o których - wbrew wynikającemu z art. 9 k.p.a. - nie został on przez organ poinformowany. Z tego względu zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania należnych Powszechnemu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. O kosztach należnych K. P. i A.S. orzeczono zaś na odstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Oceni czy ujęte w uchwalonym [...] października 1949 r. planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] funkcje planistyczne, jakie miały być na gruncie obejmującym dawną nieruchomość [...] realizowane, mogły stanowić w ówczesnych uwarunkowaniach przeszkodę w przyznaniu były właścicielom prawa własności czasowej i w zależności od wyprowadzonych w tym aspekcie konkluzji podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.