I SA/Wa 911/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KOC/6419/Pd/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 31 stycznia 2024 r. nr KOC/6419/Pd/21, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2021 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], a uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana została w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość, o pow. 0,2194 ha, stanowi własność P. S. Dla terenu, na którym jest zlokalizowana nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, jak wynika z danych z rejestru gruntów stanowi ona działkę leśną. Właściciel nieruchomości wnioskiem z 29 września 2020 r. wystąpił o dokonanie w trybie art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) dalej: "u.g.n." podziału przedmiotowej nieruchomości na działki o projektowanych numerach: [...] (pow. 0,0214 ha) i [...] (pow. 0,1980 ha), z których pierwsza miała być przeznaczona pod powiększenie działki sąsiedniej oznaczonej nr [...]. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Prezydent [...] decyzją z [...] września 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 105 § 1 1 k.p.a. oraz art. 92, 93 ust. 2a u.g.n. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W motywach decyzji, odwołując się do treści art. 93 ust. 2a u.g.n. oraz poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wywodzono, że dokonywany na tej podstawie podział nieruchomości o pow. mniejszej niż 0,3000 ha wykorzystywanych na cele leśne i rolne jest dopuszczalny wyłączenie w sytuacji, gdyby każda z nowo powstałych działek była przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, albo gdy dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Taka sytuacja nie miała miejsce w sprawie, gdyż wyłącznie jedna z wydzielanych działek miała być przeznaczona pod powiększenie działki sąsiedniej, druga natomiast miała pozostać przy dotychczasowym właścicielu. To zaś wykluczało możliwość procedowania żądania strony w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaszła zatem konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, wskazujących na błędne opisanie przez Prezydenta [...] mającej podlegać podziałowi działki jako "rolna", a także przywołaniu w jej uzasadnieniu regulacji procedury administracyjnej właściwych dla postanowień (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.), choć w sprawie wydana została decyzja, Kolegium wskazywało, że uchybienia te nie miały wpływu na treść podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 93 ust. 2a w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich błędną interpretacją, a w konsekwencji ich niezastosowanie i nie wyrażenie pozytywnej opinii na podział. W ocenie skarżącego interpretacja organów, sprowadzająca się do stanowiska, że podział nieruchomości dokonywany w trybie art. 93 ust. 2a u.g.n. jest dopuszczalny wyłączenie wówczas, gdy wszystkie działki powstałe po dokonanym podziale będą przeznaczone na powiększenie nieruchomości sąsiednich, jest błędna. Przywoływane zaś w rozstrzygnięciach wyroki (I OSK 1558/11, I SA/Wa 62/08), zapadły na tle odmiennych stanów faktycznych. Skarżący wskazywał przy tym, że zasadniczo odmienną interpretacją powyższego przepisu wyrażona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2010 r. I SA/Wa 544/10, który zapadł na tle stanu faktycznego zbliżonego do tego, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2021 r., a także zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania pozytywnej opinii w przedmiocie zaproponowanego podziału. Wnioskował nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wnioskują również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W okolicznościach faktycznych sprawy poza sporem jest, że położona w [...] przy ul. [...], w obrębie [...] nieruchomość o pow. 0,2194 ha, oznaczona jako działka nr [...], stanowi użytek leśny. Niesporne również pozostaje to, że zainicjowane przez jej właściciela geodezyjny podział miał polegać na utworzeniu dwóch działek o pow. 0,0214 ha i 0,1980 ha, z których jedna (o projektowanym nr [...]) miała być przeznaczona na powiększenie nieruchomości sąsiedniej. Druga zaś (o projektowanym nr [...]) miał pozostać przy dotychczasowym właścicielu. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenia w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, w tym m.in. wypisie z rejestru gruntów, treści wniosku strony oraz mapie ze wstępnym projektem podziału. Istota sporu sprowadza się natomiast do interpretacji czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, taki podział nieruchomości leśnej w ogóle jest dopuszczalny, a co za tym idzie czy sprawa zainicjowana złożonym w tym przedmiocie wnioskiem może być procedowana w trybie przepisów tej ustawy. Czy też – jak oceniły organy - nie jest on dopuszczalny, co czyni postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 1 k.p.a. Wskazać zatem wypada, że co do zasady przepisów rozdziału I Działu III ustawy o gospodarce i nieruchomościami, regulujących geodezyjny podział nieruchomości, nie stosuje się do gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania na cele rolne i leśne, a w razie braku planu miejscowego wykorzystywanych na te cele, za wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 92 ust. 1 in fine tej ustawy, tj. gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych; albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Przy czym w przypadku wydzielenia z takich nieruchomości działki o areale mniejszym niż 0,3000 ha, jest on dopuszczalny – jak stanowi art. 93 ust. 2a u.g.n. - "pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95." Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych związane jest z tym, że zagospodarowanie nieruchomości na te cele nie jest uzależnione od jakichkolwiek warunków planistycznych, w rodzaju położenia nieruchomości, wyposażenia jej w urządzenia techniczne itp. Wykorzystanie nieruchomości na cele rolne lub leśne stanowi bowiem rodzaj pierwotnego zagospodarowania tych nieruchomości i dopiero każdy inny sposób zagospodarowania nieruchomości, jako wtórny, może wymagać spełnienia jakichś warunków. Przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami procedura podziału nieruchomości służy natomiast wykluczeniu wydzielania działek nienadających się do zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym lub z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo też zgodnie z odrębnymi przepisami. Konsekwencją tego jest brak konieczności dokonywania oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych, poza wyjątkami wymienionymi w art. 92 ust. 1 oraz w art. 93 ust. 2a i 3 u.g.n. (vide E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Lex/el. 2019, uw. 8 do art. 92). W rezultacie podział nieruchomości rolnych i leśnych - który co do zasady odbywa się bez przeprowadzenia procedury przewidzianej w przepisach u.g.n. - dokonywany jest na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. W przypadku takich podziałów nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Do nieruchomości, do których w myśl art. 92 u.g.n. przepisy tej ustawy o podziale nieruchomości nie mają zastosowania, nie stosuje się także innych wymogów określonych w rozdziale dotyczącym podziałów nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 sierpnia 2021 r. IV SA/Po 363/21, Lex nr 3318390). Na tle unormowania zawartego w art. 93 ust. 2a u.g.n. w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności w zakresie jego interpretacji. W części bowiem wyroków składy orzekające przyjęły, że przepis ten nie wymaga dla dopuszczalności podziału, by każda z nowo powstałych działek była przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Uzasadnieniem zaś dla tego poglądu ma być posłużenie się przez ustawodawcę w redakcji przepisu kształtującego ww. warunek w jego aktualnym brzmieniu sformułowaniem "działka", a nie "działki", jak miało to miejsce w brzmieniu przepisu obowiązującym przed 22 października 2007 r. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym przez skarżącego wyroku z 14 grudnia 2010 r. I SA/Wa 544/10, Lex nr 750840). W części natomiast orzeczeń wskazuje się, że wymogi opisane w ww. przepisie muszą dotyczyć każdej nowo wydzielonej działki, co oznacza, że podział będzie dopuszczalny wówczas, gdy każda z nich jest przeznaczona pod powiększenie sąsiedniej nieruchomości (tak np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 25 kwietnia 2008 r. I SA/Wa 62/08, Lex nr 518808; z 19 lipca 2022 r. I SA/Wa 3048/21, Lex nr 3432632). Sąd podziela drugi z prezentowanych poglądów. Nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w przywołanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA/Wa 544/10. Przede wszystkim zauważyć wypada, że samo użycie przez ustawodawcę w odniesieniu do działki wydzielanej liczby pojedynczej przy oznaczaniu warunku podziału nieruchomości rolnej i leśnej (art. 93 ust. 2a zd. pierwsze u.g.n.), nie może być uzasadnieniem do wyprowadzenia konkluzji, że dla dopuszczalności podziału w oparciu o przepisy powołanej ustawy wystarczającym jest by wyłącznie jedna z nowo powstałych działek była przeznaczona na poszerzenie nieruchomości sąsiedniej. Taka interpretacja pozostawałaby bowiem w kolizji z obowiązkiem określenia w decyzji zatwierdzającej ów podział terminu na przeniesienie praw "do wydzielonych działek gruntu", a także określenia celu wydzielenia "poszczególnych działek", a więc każdego nowo powstałego ciała geodezyjnego (vide art. 93 ust. 2a zd. drugie u.g.n., § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości - Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Wbrew też temu co usiłuje wywieźć skarżący (opierając się na prezentowanych niekiedy w tej materii poglądach orzecznictwa), nowelizacja omawianego przepisu dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) nie miała na celu zliberalizowania warunków dopuszczalności podziałów takich nieruchomości, ale przede wszystkim stworzenie mechanizmów gwarancyjnych, że po podziale zostaną dokonane czynności, dla których ich podział został zatwierdzony przez organ, co do tego czasu na poziomie ustawy było nieunormowane (vide uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej – druk nr 1468, dostępny na stronach Sejmu, w zakładce prace Sejmu V kadencji). To, że podział nieruchomości rolnych i leśnych na działki o pow. mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwy tylko pod warunkiem, że nowo projektowane działki (wszystkie) zostaną przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, znajduje także oparcie w poglądach doktryny (zob. A.Nikiforów, uwagi do art. 92 u.g.n. w: "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz" pod red. Elżbiety Klat-Górskiej, Wolters Kluwer 2024). Skoro zatem zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie miało na celu przeprowadzenie geodezyjnego podziału nieruchomości leśnej na dwie działki, z których wyłącznie jedna miała być przeznaczona pod powiększenie nieruchomości sąsiedniej, to nie budzi wątpliwości Sądu, że wobec niespełnienia przesłanek z art. 93 ust. 2a u.g.n., brak było podstaw do wdrożenia w odniesieniu do niej trybu opiniującego ów podział, przewidzianego w art. 93 ust. 4 u.g.n., a w dalszej kolejności wydania na gruncie tej ustawy merytorycznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału. To zaś oznaczało, że prowadzenie w tym trybie postępowanie było bezprzedmiotowe, co obligowało organ do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Prezydent [...] nie naruszył prawa. Wobec czego nie naruszyło prawa również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymując jego rozstrzygnięcie w mocy, co czyni skargę wniesioną na wydaną przez ów organ decyzję pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zarzut zaś naruszenia art. 93 ust. 2a w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. upatrywany w rzekomej ich błędnej wykładni, z wyżej opisanych przyczyn uznać należy za chybiony. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.