I SA/Wa 922/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego S.P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosków Z. P. oraz S. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości położonych w P., w tym m.in.: nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] - o łącznej powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako współwłasność Z.P., J. P. oraz M. P. ([...]); nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność Z. P., J. P. i M. P., zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz nr [...] KW nr [...]; nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. P., zapisanej w księdze KW nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wyżej opisanych nieruchomości wystąpiła Z. P. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury wydzielił do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu, prowadzonym pod nr [...], wniosek Z. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze KW nr [...] jako własność M. P. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że to nie Minister, a Wojewoda [...] powinien być organem właściwym do prowadzenia tego postępowania, w związku z czym stwierdził, że wszczęte przed Ministrem Infrastruktury postępowanie nadzorcze należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2011 r. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2012 r. - wystąpiła Z. P., reprezentowana przez radcę prawnego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił także, odrębnym pismem z dnia 5 września 2011 r., S. P. Po rozpatrzeniu ww. wniosków Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast z art. 157 § 1 K.p.a. wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Dalej Minister wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została wydana na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4 poz. 31). Zgodnie z art. 10 dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia i przedmiotu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 24 ust. 2 dekretu odwołania od decyzji organu I instancji rozpatrywała odwoławcza komisja wywłaszczeniowa przy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Kwestionowane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r. zostało wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji – Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Następnie Minister stwierdził, że w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności kwestionowanego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1997/04, LEX nr 164765). W aktualnym stanie prawnym, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 129 ust. 1 powołanej ustawy odszkodowanie ustala również starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury (obecnie Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym skoro organ wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć, na przykład stosując art. 105 § 1 K.p.a., a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 128/08, LEX nr 515196). Skoro więc organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], to postępowanie prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następcę Ministra Infrastruktury) jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podzielił też wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P., reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników. Zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej zarzucono rażące naruszenie: 1) art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.; 3) art. 105 § 1, art. 19 i 20, art. 6, 7, 8, 9,11, 12 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra, według którego właściwość organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w trybie nadzwyczajnym należy każdorazowo ustalać poprzez "uprzednie" sięgnięcie do atualnych przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwykłym - jest wadliwe i sprzeczne z prawem. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przedstawiła argumenty na str. 5 i 6 skargi. Ponadto wskazano, że pogląd Ministra - odnośnie właściwości organu - jest także sprzeczny z dotychczasową judykaturą oraz doktryną, wykształconymi na podstawie analogicznych spraw z zakresu wywłaszczenia nieruchomości, i to wywłaszczenia także w trybie dekretu z 1949 r. W tym miejscu skarżący przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, OSNP 1999/9/293 potwierdzający co do zasady, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji (a nie w dacie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji). Strona skarżąca podniosła, że powyższe doprowadziło następnie Sąd Najwyższy do ustalenia, że skoro o konkretnym kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (tj. Prezydium właściwej Rady Narodowej stopnia wojewódzkiego), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a będzie zawsze właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., a nie wojewoda (co w komentowanej sprawie doprowadziło SN do uznania za organ właściwy Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którego następcą prawnym był Minister Infrastruktury, będący in fine poprzednikiem prawnym obecnego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej). Jednocześnie podkreślono w skardze, że także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza właściwość Ministra do merytorycznego rozpoznawania tej kategorii spraw administracyjnych. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1) o: 2) uchylenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Ponadto, S. P. wniósł o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie istota spora sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a poprzednio Minister Infrastruktury) w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Wskazać należy, że proplematyka właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które już nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej od wielu lat budziła wątpliwości, czego dowodem są m.in. liczne uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, mające na celu wyjaśnienie zarówno przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i zawierające rozstrzygnięcia zagadnień prawnych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Powołując się na stanowisko doktryny i judykatury Minister wyszedł z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]), który wydał decyzję ostateczną, poddaną ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach wynikających art. 17 K.p.a. Tak więc organy obu instancji wywiodły, że skoro obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ww. ustawy w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a.) - to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a poprzednio Minister Infrastruktury) nie jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r., zaś powinien nim być Wojewoda [...]. To z kolei, doprowadziło do uznania, że postępowanie przed Ministrem jest bezprzedmiotowe. Sąd zauważa, że istotnie koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez organy obu instancji, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Od szeregu jednak lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 i 20 K.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, prezentował także Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), w którym stwierdził, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że "organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...] jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA." W konkluzji, Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie przez NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda [...]" Praktyka ukształtowana przez wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia i odszkodowania. Początkowo bowiem, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Powyższą kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1398/10. Powyższą linię potwierdza również ostatni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, w którym Sąd odwołał się do uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 i dodatkowo stwierdził, że nawet jeśli w aktualnej strukturze nie istnieje organ, który wydał kwestionowaną w nadzorze decyzję, ale istnieje organ, który był organem wyższego stopnia w dniu jej wydania, to również obecnie jest on właściwy do stwierdzenia nieważności. Stanowisko wyżej zaprezentowane potwierdziła także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, publ. w Samorządzie Terytorialnym z 2003 r, nr 5). W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji; (...) w szczególności z postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a." (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1691/09, LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia, to jednak w ocenie Sądu w niniejszym składzie, takie stanowisko może budzić wątpliwości. Sąd w tym składzie podziela bowiem tezę, że art. 3 ust. 1 pkt 5 przywoływanej ustawy z 2009 r. nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia więc odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98. W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien odnieść się merytorycznie do zarzutów stawianych kwestionowanemu orzeczeniu. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 8