I SA/Wa 924/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant st. insp. Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T.M. i M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nr [...] ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i uregulowana była w księdze wieczystej jawnym wpisem na nazwisko J.G. – zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Oddziału Hipotecznego z dnia [...] kwietnia 1942 r. Podaniem z dnia 29 stycznia 1947 r. S.G. - działający w imieniu J.P. - złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w/w nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] lipca 1968 r. odmówiło J. z G.P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości podnosząc, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. [...] nr [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek nr ew. [...] i [...] [...], które zostały skomunalizowane decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. wystąpiła J.P., a następnie T.M. – następca prawny byłych właścicieli nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Wyrokiem z dnia 29 października 2001 r., sygn. akt I SA 842/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Kolegium. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Przedmiotowe decyzje uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1090/05. Kolejne wydane w sprawie decyzje z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1436/06. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ponownie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M.M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę wskazało, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. wydana została z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie ma podstaw do stwierdzenia, że wskazana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej. Organ przytoczył treść art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następca prawny mógł w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma związanie oceną prawną wyrażoną w powołanych wyżej wyrokach sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1436/06 Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił w jakiej części nieruchomość przeznaczona była pod administrację (kolor żółty), a w jakiej na cele oświatowe oznaczone kolorem czerwonym. Ustalenia te powinny być jednoznaczne, gdyż nie jest pozbawione znaczenia prawnego to, w jaki sposób określone zostało przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne nie wykluczało automatycznie przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08). Sąd zarzucił także brak w aktach odpisu z księgi wieczystej dotyczącej prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] oraz stosownych dokumentów pozwalających zweryfikowanie twierdzeń co do praw spadkowych T.M.. Wypełniając wskazane zalecenia Sądu, Kolegium dołączyło do akt sprawy odpis z księgi wieczystej zawierający wpis o pozostawaniu działki nr [...] w użytkowaniu wieczystym Związku [...]. W aktach znajduje się też wypis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1993 r., sygn., akt [...] stwierdzającego, że spadek po J.P. z d. G. nabyły dzieci – T.M., U.M. i Z.P. po 1/3 każde z nich. Odnośnie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji dekretowej, Kolegium dokonało ponownej oceny sprawy i weryfikacji akt własnościowych oraz zapisów Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego W. ([...]). W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego W. ([...]), zatwierdzonym przez uchwałę Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. teren nieruchomości położonej przy ul. [...] znajduje się w całości w obszarze oznaczonym kolorem czerwonym i został przeznaczony na rzecz administracji (A). W ocenie Kolegium takie usankcjonowane planem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwiało korzystanie z niej przez dotychczasowych właścicieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło definicję słowa "publiczny" zawartą w Słowniku Języka Polskiego oraz wyrok NSA z dna 3 sierpnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1026/97, LEX nr 45914), w którym wyjaśniono pojęcie "celu użyteczności publicznej" i zaznaczyło, że skonkretyzowanie w Planie Zagospodarowania przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod administrację, biorąc pod uwagę zakres pojęciowy tego wyrażenia jako odnoszącego się do sfery wykonywania władzy państwowej i definiowanego tak szczególnie silnie w porządku prawnym, obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, ale rozumianego podobnie i obecnie, wyczerpuje negatywną przesłankę wyrażoną w art. 7 ust. 2 dekretu wykluczając możliwość korzystania przez byłych właścicieli z gruntu z zachowaniem ustalonego przeznaczenia tego gruntu na cele administracji. W świetle powyższego organ uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. nie narusza rażąco prawa, ani nie została wydana z naruszeniem prawa w sposób wskazany w pozostałych punktach art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T.M. i M.M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędną interpretację pojęcia "użyteczności publicznej" z związku z pojęciem "administracja" skutkujące negatywnym dla strony rozstrzygnięciem w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. - art. 40 § 2 w związku z art. 33 kpa, poprzez nieuwzględnienie umocowania udzielonego przez stronę pełnomocnikowi profesjonalnemu oraz brak prawidłowego doręczenia decyzji, - art. 107 § 3 kpa poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, -art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. W obszernym uzasadnieniu skargi, powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, przedstawiono szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 33 kpa skarżący podnoszą, że w postępowaniu administracyjnym M.M. miał ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata R.N. w związku z czym wszelkie pisma, w tym i decyzje, powinny być doręczone pełnomocnikowi a nie wprost samej stronie, co miało zdaniem skarżącego miejsce w rozpoznawanej sprawie. Temu zarzutowi poświęcona jest znacząca część uzasadnienia skargi Potwierdzenie tego zarzutu w materiale dokumentacyjnym miałoby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, jednakże w materiale tym brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie zostały powiadomione o fakcie ustanowienia i osobie pełnomocnika. Zresztą w uzasadnieniu skargi (str. 7 uzasadnienia) skarżący nie powołują, że został do organów administracji publicznej złożony dokument pełnomocnictwa bądź, że zostało zgłoszone do protokołu lecz wskazują, że pełnomocnik został ustanowiony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1039/07, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt I OSK 1168/08. Skarżący dalej podnoszą, że pełnomocnictwo to nie zostało odwołane ani też nie wygasło. Należy z tego wnioskować, że skarżący uznają, że złożenie pełnomocnictwa do akt postępowania sądowego jest równoznaczne z zawiadomieniem organów o fakcie ustanowienia pełnomocnika również w postępowaniu przed organami administracji publicznej co z niczego nie wynika. Natomiast zgodnie z art. 33 § 2 kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, a § 3 tego przepisu stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub poświadczony odpis pełnomocnictwa. Skarżący nie powołuje się na fakt dołączenia pełnomocnictwa do akt postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek śladów zgłoszenia takiego pełnomocnictwa. W żadnym stadium postępowania administracyjnego M.M. nie powoływał się na to, że ustanowił pełnomocnika. Nie powołuje się na to również M.M. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, który sporządził osobiście. Wszystkie te okoliczności wskazują jednoznacznie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organy nie posiadały jakiejkolwiek wiedzy o tym, że M.M. ustanowił pełnomocnika. Dlatego też doręczanie wszelkich pism oraz decyzji bezpośrednio stronie było zgodne z prawem. Nie znajduje także potwierdzenia zarzut niewykonania przez organy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Materiał dokumentacyjny potwierdza, że zalecenia te zostały wykonane a także organ odniósł się do tego obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.02.2006 r. sygn. I SA/Wa 1090/05 i z 16.12.2008 r. sygn. I SA/Wa 1436/08 wynika, że decyzje poprzednie były uchylane przez Sąd z przyczyn formalnych. Natomiast w tych wyrokach Sąd nie wypowiedział się co do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Powodem uchyleń był brak w aktach dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po dawnej właścicielce J.P., brak udokumentowania prawa użytkowania wieczystego przez uczestnika - Związek [...], a także niejasności w orzeczeniu przedmiotowej nieruchomości na odbitce planu załączonego do akt, szczegółowo omówione w uzasadnieniu wyroku. Należy stwierdzić, że do akt administracyjnych został załączony odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...].04.1993 r. sygn. [...] stwierdzający nabycie spadku po J.P. oraz odpis z księgi wieczystej nr [...] potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości dla uczestnika Związku [...]. Zostały także naniesione granice przedmiotowej nieruchomości na odbitce planu. Powyższe wskazuje, że zalecenia Sądu, co do uzupełnienia dowodów, a zawarte w uzasadnieniach powołanych wyroków, zostały przez organ wykonane. Przechodząc do oceny merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzją z [...] listopada 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1968 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] należy stwierdzić, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z treści decyzji z [...].07.1968 r. wynika, że powodem odmowy przyznania prawa wieczystego użytkowania do objętej nią nieruchomości było ustalenie, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość ta została przeznaczona pod użyteczność publiczną. W uchwale 7 Sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 została wyprowadzona teza, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że realizacja celów użyteczności publicznej mogła być realizowana nie tylko przez administrację publiczną, ale, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej również przez podmioty spoza administracji publicznej. Z tego względu koniecznym jest bliższe określenie, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji z [...].07.1968 r. Przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu czy obiektów jakie mogły być na tym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana. Taki pogląd wyraził NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały Organ ustalił, że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji obowiązywał Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego W. ([...]), zatwierdzony przez uchwałę Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Na odbitce mapy będącej załącznikiem do tego planu, teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w całości na obszarze oznaczonym kolorem czerwonym co wskazuje, stosownie do legendy, że został przeznaczony na rzecz administracji. Wymaga więc dokonania wykładni tej funkcji. Rozumienie potoczne słowa "administracja" wyjaśnia słownik Języka Polskiego zgodnie, z którym to: 1) kierowanie, zarządzanie czymś 2) zespół zarządzający, kierujący czymś, zarząd jakiejś instytucji 3) ogół czynności wykonywanych przez organy państwowe lub samorządowe w zakresie władzy wykonawczej, organy tej władzy. Odnosząc to znaczenie administracji do warunków ustrojowych jakie panowały w ówczesnej Polsce należy stwierdzić, że wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja administracja oznaczała, że funkcja ta mogła być realizowana wyłącznie przez administrację publiczną. Stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach [...] gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Ponieważ wynika z planu, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie, gdyż przeznaczono grunt wówczas dla celów, które mogły być realizowane wyłącznie przez administrację publiczną, to odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, orzeczona kwestionowaną decyzją z [...] lipca 1968 r. była zgodna z prawem. Wobec tego odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z tego powodu jest także zgodna z prawem. Organ nie dopatrzył się innych powodów nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, a skarżący także nie wskazali, by z innych przyczyn decyzja ta była dotknięta wadą nieważności. Zatem organ nadzoru dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, prawidłowo ocenił materiał dowodowy i wyprowadził właściwe wnioski oraz dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Czyni to zarzuty skargi bezzasadne. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.