I SA/Wa 95/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg S. B., J. B. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...]. Tożsame rozstrzygnięcie zapadło w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] odnośnie do sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], i z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpił S. B. działający w imieniu własnym oraz w imieniu J. B. i [...] Sp. z o.o. w [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] i decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu decyzji Wojewody [...]: Nr [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...] i Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] a następnie zaskarżonymi do tut. Sądu decyzjami nr [...] dnia [...] grudnia 2016 r. [...] i decyzją z tego samego dnia nr [...] minister działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. dalej jako kpa) utrzymał ww decyzje wojewody w mocy. Podstawę dla umorzenia postępowania stanowił art. 105 § 1 kpa. Powołując się na treść art. 28 kpa minister wyjaśnił, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu stron. Wskazał, że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Podmiot ten musi mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym tj. winien wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Jednocześnie minister podał, iż od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga bowiem istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Nawiązując do istoty postępowania komunalizacyjnego organ wyjaśnił jego podstawy prawne i podał, że sporna nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (aktualnie oznaczona jako działki nr [...] i [...]) i działka nr [...] znajdowały się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Przeszły zatem na własność gminy [...] a następnie na mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa, a w konsekwencji podlegały komunalizacji stosownie do art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił także, że użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Wskazał, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy następuje z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Organ przywołał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/11 i wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wyjaśnił dalej, że z akt sprawy nie wynika, aby wskazana nieruchomość została rozdysponowana na rzecz innych podmiotów, a zatem uznał, że pozostawała w dyspozycji terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. W skardze S. B., J. B. i [...] Spółka z o.o. w [...] w restrukturyzacji (dalej jako skarżący) wnieśli o połączenie ww spraw w jedną, podnosząc, że dotyczą trzech działek położnych obok siebie włączonych do ich posesji. Decyzje ministra zaskarżyli w całości i zarzucili, że zostały one wydane przez tego samego urzędnika, który wydawał decyzje w pierwszej instancji a powinien być wyłączony od orzekania w drugiej instancji. Zarzucili też niezasadne przyjęcie, że nie są stronami postępowania w sprawie. Skarżący konsekwentnie wskazywali na błędy w ewidencji gruntów i budynków i wnosili o zobowiązanie organów administracji geodezyjnej do niezwłocznego naprawienia z urzędu tych błędów w ramach swych obowiązków. Wreszcie podnieśli, że skierowali osobną skargę - podanie do Prezydenta Miasta o usuniecie błędów w zapisie ewidencji gruntów na datę założenia, i wpisanie działki [...],[...] i [...] z obrębu [...] na poprzednika prawnego skarżących, zgodnie z ówczesnym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargi Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako ppsa), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skarg, a zatem podlegały one oddaleniu. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym (jak w kontrolowanych sprawach), wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ prawidłowo ocenił, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Materialnoprawną podstawę spornych decyzji komunalizacyjnych Wojewody stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. W skardze podnoszono, że skomunalizowane działki tworzą jedną nieruchomość, która jest ogrodzona od około 1960 r. i stanowi całość gospodarczą z nieruchomościami nabytymi aktami notarialnymi. Skarżący podnosili, iż ich zdaniem różnica stanu prawnego a stanu władania jest oczywistym błędem w dokumentach ewidencji gruntów powielonym w decyzjach komunalizacyjnych. Zarzucali wreszcie, że posiadają ww działki jako samoistni posiadacze w dobrej wierze i z tego wywodzili legitymację procesową w postępowaniu nieważnościowym. Jednak na poparcie swojego stanowiska nie przedstawili racjonalnych dowodów a złożone do akt administracyjnych akty notarialne z dnia [...] lipca 2002 r. Rep. A Nr [...], z dnia [...] września 2010 r, Rep. A Nr [...] oraz z dnia [...] września 2009 r. Rep A Nr [...] dotyczą nieruchomości sąsiednich (działek nr [...],[...],[...] oraz [...]). W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu stanowisko organu nie budzi wątpliwości. Zasadnie przyjął minister, iż postępowanie komunalizacyjne nie wpływa na prawa osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego; komunalizacja nie wpływa bowiem na zmianę zakresu ich uprawnień. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98). Nawet przyjęcie, jak twierdzą skarżący, że posiadają oni przedmiot komunalizacji w dobrej wierze – nie jest wystarczające do udowodnienia tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości. Tytułu tego nie można też wywodzić poprzez żądanie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, bo ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Z tego względu Sąd nie uwzględnił też wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowego. Wykazanie w jakimkolwiek innym postępowaniu, iż skarżący legitymują się tytułem prawnym do ww gruntów ewentualnie będzie mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nie tamuje jednak jego biegu. Działki nr [...] (aktualnie nr [...] i [...]) i nr [...] stanowią dojazd do nieruchomości, do których skarżący posiadają tytuł prawny, a to nie uzasadnia ich praw do objętych komunalizacją nieruchomości sąsiednich. Skutkowało to uznaniem, iż nie przysługuje im przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, a w konsekwencji przyjęciem zasadności umorzenia postępowania nadzwyczajnego w tym zakresie. Sąd zważył także, że w sprawie nie ma zastosowania art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015, poz. 978) gdyż komunalizowane nieruchomości nie są objęte prowadzonym wobec skarżącej spółki (której skarżący jest prezesem zarządu) postępowaniem sanacyjnym (art. 294 ww ustawy). Sąd nie uznał zatem, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie ma zdolności sądowej; z kolei udział w sprawie zarządcy masy sanacyjnej nie był konieczny. Gdy chodzi o kwestie merytoryczne podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji - to Sąd podziela w całości stanowisko organu. Szersze ich omawianie jest jednak bezprzedmiotowe z uwagi na brak przymiotu strony u wnioskodawców postępowania nieważnościowego. W sprawie nie potwierdziły się także zarzuty co do konieczności wyłączenia pracownika organu. Wbrew zarzutom skargi kontrolowane decyzje nie zostały wydane przez tego samego urzędnika, który orzekał w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargi.