I SA/Wa 960/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2023 r. nr DAP-WN-727-11/2022/KKW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 stycznia 2022 r. nr DAP-WPK-727-2-57/2020/KPu; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 marca 2023 r., nr DAP-WN-727-11/2022/KKW (sprostowaną postanowieniem z 27 marca 2024 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku S. G. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętą decyzją tego organu z 17 stycznia 2022 r., nr DAP-WPK-727-2-57/2020/KPu oraz skargi S. G. skierowanej do tutejszego Sądu (uznanej jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) na decyzję z 17 stycznia 2022 r., utrzymał w mocy decyzję z 17 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 60 ust 1 i 3 oraz art. 48 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 i Nr 162. poz. 1126 - zw. dalej ustawą komunalizacyjną), prawomocną decyzją z 5 listopada 1999 r., nr GN.Pi.lV-72503/l-19/99 stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu [...] w [...], gmina [...], stało się z mocy prawa mieniem Powiatu [...]. W skład ww. mienia wchodzą: 1. nieruchomości gruntowe zabudowane i niezabudowane położone w [...], oznaczone według ewidencji gruntów nr geod.: [...] o pow. 389 m2 - B/R - zab., [...] o pow. 733 m2- B/R - zab., R, [...] o pow. 478 m2 - B/R - zab., [...] o pow. 43.008 m2- B/R - zab., S, R, Ls, N, rowy, [...] o pow. 196 m2- B/R - zab., [...] o pow. 46.571 m2 - B/R - zab., Ls. N, drogi, rowy - uregulowane w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]; 2. budynki i budowle trwale związane z nieruchomością gruntową wyszczególnione w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr 12, stanowiącej integralną część ww. decyzji: 3. majątek ruchomy - środki trwale służące statutowej działalności - według spisu z natury, wykonanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 121, poz. 591 ze zm.) - wyszczególniony w karcie inwentaryzacyjnej jednostki nr 12, sporządzonej dla całej jednostki organizacyjnej, stanowiącej integralną część ww. decyzji. S. G. wnioskiem z 23 grudnia 2020 r. zwrócił się do Ministra o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Wnioskodawca poinformował, że objęte kwestionowaną decyzją działki stanowią aktualnie nieruchomości oznaczone jako: dz. nr: [...] objęte księgą wieczystą nr [...]; dz. nr [...] - objęta księgą wieczystą nr [...]; dz. nr [...] - objęta księgą wieczystą nr [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że działki te wchodziły w skład znacjonalizowanego po II wojnie światowej majątku ziemskiego [...], stanowiącego własność M. G., której następcą prawnym jest S. G.. Prawomocną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r., nr SN IV.7515.46.2019.2 stwierdzono, że szereg nieruchomości (w tym działki o numerach wskazanych we wniosku) nie podpadało pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm. - zw. dalej dekretem o reformie rolnej). Zdaniem wnioskodawcy decyzja komunalizacyna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż odnosiła się do nieruchomości, które nie należały do Skarbu Państwa. Wobec tego ich własność nie podlegała przejęciu z mocy prawa przez władające nimi podmioty. Decyzją z 17 stycznia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r., wskazując, że zarówno na dzień wydania decyzji jak i obecnie wnioskodawca nie wykazał tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Od decyzji z 17 stycznia 2022 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył S. G.. Natomiast S. G. złożył na powyższą decyzję skargę do Sądu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3129/19) jeżeli w toku postępowania administracyjnego jedna ze stron skorzysta z przysługującego jej uprawnienia polegającego na wyborze środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, bądź w art. 52 § 3 ppsa i złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji procesowej, w odniesieniu do wszystkich stron postępowania zastosowanie znajduje zasada wynikająca z art. 52 § 1 ppsa i zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja wydana przez organ administracyjny na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą regułę potwierdza treść art. 54a § 1 i 2 ppsa, ponieważ jednoczesne złożenie w określonym czasie przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na tą samą decyzję administracyjną, wymaga rozpoznania przez organ administracyjny skargi jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W art. 54a ppsa potwierdzono zatem pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron skargę do sądu administracyjnego drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że zgodnie z treścią zaświadczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...] z 31 sierpnia 1945 r., majątek [...] w powiecie [...] o powierzchni ca 100 ha, będący własnością M. G. (karta hip. nr [...]), został przejęty na rzecz Skarbu Państwa 28 marca 1945 r. na podstawie dekretu o reformie rolnej. Minister przedstawił następstwo prawne po M. G.. Organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z 9 marca 1994 r., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Rejonowego z 23 lutego 1994 r. o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiącej działki nr: [...], dla której była prowadzona dawna księga [...] tom II karta [...], która utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 1989 r. i została zamknięta, założono dla ww. nieruchomości księgę wieczystą nr [...] i wpisano w niej w dziale II Skarb Państwa, po przepisaniu z księgi gruntowej. Pismem Sądu Rejonowego w [...] V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z 16 września 2021 r., poinformowano organ, że z księgi wieczystej dawnej (księgi gruntowej) Karta [...] tom II [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w tej księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 7 sierpnia 1946 r., L.DZ.PR.2/914/3, wydanego na podstawie art. 2 dekretu o reformie rolnej. Akta ww. księgi wieczystej są niedostępne, a tym samym nie jest możliwe ustalenie, czy ww. zaświadczenie się w nich znajduje. Z akt księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w tej księdze, jako właściciel zapisanych w niej nieruchomości na skutek utraty mocy przez księgę wieczystą dawną (księgę gruntową), a podstawę wpisu stanowiła Karta [...] tom II [...]. Księga wieczysta nr [...] została założona 14 października 1997 r., na skutek odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej oznaczonej obecnie nr [...]. Organ nadzoru podał, że jak wynika z danych zamieszczonych na portalu elektronicznych ksiąg wieczystych (www.ekw.ms.gov.pl): 1. działki nr: [...] są uregulowane w księdze wieczystej nr [...], założonej 14 października 1997 r. na skutek odłączenia z księgi wieczystej nr [...]. Działki te stanowią własność [...] w trwałym zarządzie [...] w [...], 2. działka nr [...] jest uregulowana w księdze wieczystej nr [...], założonej 10 września 2003 r. na skutek odłączenia z księgi wieczystej nr [...], stanowi własność Powiatu [...] w trwałym zarządzie [...] w [...], 3. działka nr [...] jest uregulowana w księdze wieczystej nr [...], założonej 10 września 2003 r. na skutek odłączenia z księgi wieczystej nr [...]. Działka ta stanowi własność [...] w trwałym [...] w [...]. Prawomocną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. orzeczono, że nieruchomości stanowiące działki geodezyjne nr: [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego [...], którego właścicielem zapisanym w księdze wieczystej [...] tom II karta [...] była do czasu jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa była M. G. z domu P., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej. W ocenie organu z powyższych informacji oraz z danych na stronie www.ekw.ms.gov.pl wynika, że stanowiąca własność M. G. znacjonalizowana nieruchomość hipoteczna objęta księgą wieczystą dawną [...] tom II karta [...] (zamkniętą 1 stycznia 1989 r.) została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...], obejmując w momencie przeniesienia działki nr: [...]. Aktualnie księga wieczysta nr [...] jest oznaczona jako nr [...] i obejmuje stanowiące własność [...] w dyspozycji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr: [...]. W dniu 14 października 1997 r. założono - na skutek odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej oznaczonej obecnie nr [...] - księgę wieczystą nr [...], obejmującą w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r. działki nr: [...]. Aktualnie w ww. księdze figurują działki nr: [...] - własność [...] w trwałym zarządzie [...] w [...]. W dniu 10 września 2003 r. założono - na skutek odłączenia z księgi wieczystej nr [...] - księgi wieczyste nr [...] i nr [...], w których figurują odpowiednio działki: nr [...] (własność Powiatu [...] w trwałym zarządzie [...] w [...]) i nr [...] (własność [...] w trwałym zarządzie [...] w [...]). Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że działki wskazane we wniosku nieważnościowym z 23 grudnia 2020 r. (tj. działki nr: [...]) powstały z działek objętych kwestionowaną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r. (tj. działek nr: [...]) oraz, że działki wymienione w ww. decyzji wchodziły w skład nieruchomości stanowiącej własność jego poprzedniczki prawnej - objętej księgą wieczystą dawną [...] tom II karta 36 (tj. działek: nr: [...]). W decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. orzekającej o niepodpadaniu wskazanych w niej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, wymieniono jedynie pięć nieruchomości (tj. działki nr: [...]) spośród dwunastu wchodzących w skład znacjonalizowanej nieruchomości - przy czym odnośnie ww. pięciu działek wnioskodawca nie przedłożył dowodów, z których wynikałoby, że są one powiązane (wyodrębniono z nich) działki wymienione w kwestionowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego lub we wniosku o unieważnienie ww. decyzji. Także w żadnej z ksiąg wieczystych dotyczących działek wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r., jak również w przywołanej we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy księdze wieczystej nr [...], nie ujawniono wpisu prawa własności na rzecz któregokolwiek ze spadkobierców M. G. i to zarówno obecnie jak i w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Minister powołał treść przepisów art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa i wyjaśnił, że pojęcie "interesu prawnego" jest klauzulą generalną i nie zostało ustawowo zdefiniowane. Zgodnie przyjmuje się jednak, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego, na podstawie której określony podmiot w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa musi zatem wynikać z konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz jego związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie danej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu, w tym także prawa do żądania weryfikacji zapadłych w nim orzeczeń w trybach nadzwyczajnych. Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, że spadkobiercom M. G. służy interes prawny - a co za tym idzie przymiot strony - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 listopada 1999 r. Organ wskazał, że jeżeli po złożeniu wniosku nieważnościowego kwestia ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ administracji zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Minister uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 § 1 kpa. Stwierdził także, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ nadzoru wyjaśnił, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można było uznać w przedmiotowej sprawie, że zagadnieniem wstępnym jest wystąpienie przez dany podmiot do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o wyłączenie z księgi wieczystej określonych działek i założenie dla nich nowej księgi wieczystej. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył S. G.. Skarżący zaskarżył decyzję w części, tj. z wyłączeniem rozstrzygnięcia co do części działki nr [...], która obecnie stanowi działkę nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z 17 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa procesowego - art. 61 § 1 kpa przez ograniczenie się do rozpoznania jedynie części złożonego przez skarżącego wniosku, wobec sytuacji, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do działek o numerach [...] (tj. łącznie 11 działek) zaś organ odniósł się wyłącznie do działek o numerach ewidencyjnych [...]; 2) rażące naruszenie prawa procesowego - art. 79a kpa przez brak wskazania stronie zależnych od niej przesłanek, które na dzień wysłania zawiadomienia z art. 10 kpa nie zostały spełnione lub wykazane, a których niespełnienie skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony - w szczególności dotyczących wykazania przez skarżącego interesu prawnego oraz przedstawienia orzeczenia sądu powszechnego obalającego domniemanie prawidłowości wpisów w księdze wieczystej, a także braku wykazania, że działki objęte wnioskiem powstały z działek ujętych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającej niepodpadanie dawnego majątku [...] pod działanie dekretu oraz że zostały one ujęte w decyzji komunalizacyjnej - co doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw; 3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 16 kpa, przez wadliwe przyjęcie, że domniemanie prawidłowości wpisu w tej sprawie obowiązuje - w sytuacji, gdy przedmiotowy wpis został dokonany na podstawie wprost zanegowanej w prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. w przedmiocie niepodpadania określonych nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (które były bezpośrednią podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości), a nadto w sytuacji, gdy domniemanie prawdziwości tego wpisu (w kw. [...]) zostało uchylone prawomocnym wpisem prawa własności ma rzecz, m.in. skarżącego (oraz spadkobierców M. G.) dokonanym na podstawie ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego; 4) ewentualnie, w przypadku nie uznania zarzutu sformułowanego powyżej, rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 kpa, poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego uchylającego domniemanie prawdziwości wpisu (wpisów) oraz brak wezwania stron postępowania do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego; 5) naruszenie art. 7, 11 i 80 kpa przez brak zebrania i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie zbadania treści aktualnych wpisów widniejących w księdze wieczystej [...] oraz podstaw ich dokonania - które powinny doprowadzić organ do wniosku, że domniemanie prawidłowości wpisów zostało skutecznie uchylone; 6) rażące naruszenie przepisów jw. przez brak zebrania i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie weryfikacji okoliczności powstania objętych wnioskiem działek geodezyjnych w sposób inny niż wyłącznie analiza treści księgi wieczystej (w szczególności przez brak wystąpienia do właściwych organów administracji geodezyjnej o wskazanie działek z których powstały działki wskazane we wniosku lub zobowiązania stron do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji oraz brak zapoznania się z decyzją Wojewody Wielkopolskiego o niepodpadaniu); 7) rażące naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 16 kpa przez bezpodstawne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie wykazał on, że przysługiwał mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych tą decyzją - w sytuacji, gdy decyzja ta dotyczyła nieruchomości stanowiących pierwotnie własność osoby po której wykazał dziedziczenie (M. G.), a nadto gdy z decyzji Wojewody Wielkopolskiego wynika wprost, że grunty wymienione w tej decyzji (a objęte także decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący) nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej, zaś jako podstawa wpisu został wskazany dekret. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, w tym także znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy na okoliczność: obalenia domniemania prawidłowości wpisu na rzecz Skarbu Państwa przez Sąd powszechny w postępowaniu wieczystoksięgowym, pochodzenia tych działek objętych wnioskiem, które nie zostały wprost wskazane w decyzji komunalizacyjnej z działek wskazanych w decyzji komunalizacyjnej, wskazanie działek objętych wnioskiem w decyzji o niepodpadaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że 3 września 2022 r. zmarła K. G.. Jak wynika z akt sprawy K. G. była spadkobierczynią M. G.. Jej następcą prawnym jest M. S. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2022 r., sygn. akt V [...]), która wstąpiła w jej miejsce w postępowanie sądowe. Na rozprawie przeprowadzonej 13 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działka [...] nie była częścią majątku stanowiącego własność M. G.. Pełnomocnik ograniczył także wnioski dowodowe zawarte w skardze do przeprowadzenia dowodu z wyciągu zmian gruntowych z 1994 r., wskazując, że pozostałe dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych. Sąd dopuścił dowód z częściowego wykazu zmian gruntowych z 1994 r. na okoliczność pochodzenia działki w nim wskazanej w kontekście decyzji komunalizacyjnej i decyzji z 27 lipca 2020 r. o niepodpadaniu określonych w niej działek majątku ziemskiego [...] pod działanie przepisów o reformie rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że K. G. zmarła [...] września 2022 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jej spadkobierczynią jest M. S. K. G. była spadkobierczynią po M. G. - byłej właścicielce majątku [..]. Do rozważenia zatem pozostaje, jak śmierć strony postępowania (w niniejszej sprawie zakończonego decyzją umarzającą postępowanie) w jego toku wpływa na ważność wydanej decyzji. Katalog przesłanek nieważności decyzji jest zamknięty. Art. 156 § 1 kpa nie zawiera przy tym samodzielnej przesłanki nieważności polegającej na wydaniu decyzji w sytuacji śmierci jednej ze stron postępowania. Skutek nieważności łączony jest z faktem skierowania decyzji do osoby zmarłej, co kwalifikowane jest w kategorii rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Kryterium oczywistości naruszenia prawa nie jest przy tym wystarczające. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19). Ocena skutków śmierci strony postępowania musi być prowadzona z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, nie może mieć charakteru rutynowego, albowiem nie każdy przypadek będzie automatycznie skutkował nieważnością decyzji. Za uzasadniony przypadek rażącego naruszenia prawa, także ze względu na powstałe skutki, należy uznać skierowanie decyzji do osoby zmarłej, gdy decyzja ta w rozstrzygnięciu bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osoby zmarłej, w szczególności zaś dotyczy praw i obowiązków osobistych. Taka decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym, jeżeli adresat decyzji i podmiot praw i obowiązków nakładanych decyzją nie ma zdolności prawnej, to jest to przesłanka nieważności decyzji. Inaczej jednak sytuacja wygląda w przypadku decyzji, których przedmiotem nie jest bezpośrednie ukształtowanie osobistych uprawnień bądź obowiązków administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków względem rzeczy. W tym przypadku, w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 kpa). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia, natomiast w drugim nie ma takich konsekwencji (por. wyroki NSA: z 24 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 41/22, z 23 marca 2023 r., sygn. akt 282/22). Jak wyżej zaznaczono zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne nie nakładała na K. G. ani na inne osoby praw i obowiązków o charakterze osobistym. Była to decyzja o charakterze formalnym, znoszącym postępowanie administracyjne. Wobec tego pomimo skierowania decyzji do M. G., brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odnośnie do oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej podnieść należy, że S. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Skarżący do wniosku załączył decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej. Wynika z niej, że nieruchomości składające się z szeregu działek wymienionych w decyzji nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca legitymowania się przez skarżącego i pozostałych spadkobierców M. G. przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r. o nabyciu z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa opisanego w tej decyzji. Z uzasadnień obu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu nadzorczym wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez spadkobierców M. G. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Organ nadzoru w decyzji z 17 stycznia 2022 r, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, wskazał na treść art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Podał, że obalenie domniemania wynikającego z tego przepisu może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wywodził również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność. Obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 tej ustawy lub art.189 kpc. Nie negując powyższego stanowiska wskazać należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany na podstawie art. 28 kpa. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by zastosować automatycznie w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zatem podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie każdego postępowania, zwykłego czy nadzorczego, musi legitymować się interesem prawnym. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa i właściwy powiat, który nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe. Inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Jednakże strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ administracji rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Jak jednak wskazano wyżej, przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2315/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2238/22). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez [...] prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej [...] na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopóki decyzja komunalizacyjna na podstawie której dokonano wpisu jest w obrocie prawnym sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 9 października 2007 r., sygn. III CZP 46/07 (publ. OSNC 2008/3/30) stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (por. postanowienie SN z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV CSK 23/18). Jak z powyższego wynika przyjęcie braku legitymacji skarżącego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka mu drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w trybie reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji w przedmiocie reformy rolnej (por. wyroki NSA: z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2315/22, z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2238/22). Skarżący, powołując się na ostateczną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. wywodził, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej miał (tak jak inni spadkobiercy M. G.) tytuł własności do nieruchomości objętej komunalizacją. Poza sporem pozostaje, że Wojewoda wyżej wskazaną decyzją orzekł, że szereg działek, w tym działki wymienione w decyzjach Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 stycznia 2022 r. i z 28 marca 2023 r. nie podpadały pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja w przedmiocie reformy rolnej jest prawomocna (adnotacja na decyzji). Należy zatem rozważyć, jakie skutki dla rozpoznawanej sprawy miało wydanie ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego (na podstawie w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN) o niepodpadaniu części nieruchomości ziemskiej [...] pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CSK 128/12, uchwały SN z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10 i z 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11). Z ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. wynika, że nieruchomość o wskazanych w niej działkach nie przeszła na rzecz [...] w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to nadal jej właścicielem pozostawała M. G. - poprzedniczka prawna skarżącego (a następnie jej spadkobiercy). Wobec tego skarżący, jako jej następca prawny oraz pozostali spadkobiercy M. G. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 1999 r. Skarżący i pozostali spadkobiercy mają legitymację do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji komunalizacyjnej. Ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego wykreowała interes prawny do zainicjowania i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Trafne zatem są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 kpa. Odnośnie do stanowiska organu nadzoru, że skarżący nie wykazał, że działki nr: [...] wchodziły w skład nieruchomości wymienionych w decyzji komunalizacyjnej podnieść należy, że jak wynika z treści decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 27 lipca 2020 r. działki [...] zostały wymienione (obok szeregu innych działek) jako wchodzące w skład dawnego majątku ziemskiego [...] tom II karta 36, którego właścicielką była M. G.. Organ w decyzji tej powołał nr ksiąg wieczystych w których wpisane są te działki. Są to te same księgi, które wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzjach nadzorczych. W uzasadnieniu decyzji dotyczącej reformy rolnej wskazano, że księga [...] tom II karta 36 została zamknięta 10 marca 1989 r. i wszystkie wpisy przeniesione do księgi wieczystej kw [...] (obecnie [...]). Jak wynika z pisma SR w [...] - Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...] z [...] października 1997 r. z księgi wieczystej [...] wydzielono działkę [...] dla której urządzono kw. [...]. To w tej księdze uregulowane były nieruchomości przejęte przez Powiat [...] decyzją komunalizacyjną z 5 listopada 1999 r., co wprost wskazano w treści tej decyzji. Z kolei w piśmie Sądu Rejonowego w [...] - Wydziału Zamiejscowego Ksiąg Wieczystych w [...] z [...] września 2021 r. wskazano, że księga wieczysta [...] (powołana w zaskarżonej decyzji) została założona na skutek odłączenia z księgi wieczystej [...]. Jak wskazał Sąd Wieczystoksięgowy z akt księgi [...] wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w tej księdze jako właściciel na skutek utraty mocy przez księgę [...] tom II karta 36. Natomiast z księgi [...] wynika, że [...] został ujawniony na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego Pomorskiego z 7 sierpnia 1946 r. wydanego na podstawie art. 2 dekretu PKWN o reformie rolnej. Wprawdzie organ nadzoru powołał te dokumenty, jednakże nie dokonał ich wnikliwej analizy i nie wywiódł konsekwencji prawnych. Z kolei z wykazu zmian gruntowych z 1994 r. wynika z księgi wieczystej kw [...] pochodzą, m.in. działki nr [...]. Jak wynika z wyciągu zmian gruntowych z 1997 r. działka [...] oznaczona została jako działki nr [...]. Natomiast w wyciągu z wykazu zmian gruntowych z 1998 r. wskazano, że działki nr [...] oznaczone zostały jako działki nr [...]. Te ostatnie działki zostały objęte decyzją komunalizacyjną. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych do księgi wieczystej kw [...] z 2003 r. wynika, że działki [...] oznaczone zostały jako działki [...]. Analizy powyżej wskazanych dokumentów organ nadzoru nie prowadził. Odnosząc się do zakresu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazać należy, że jak wynika z jego treści wnioskodawca wniósł: "o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 listopada 1999 r. o wskazanym wyżej numerze, dotyczącej nabycia przez Powiat [...] własności nw. nieruchomości stanowiących działki geodezyjne o numerach [...], które obecnie stanowią także powstałe w wyniku podzielenia ww. działek nowopowstałe działki (.....)". Analiza treści tego zdania w tym użytego słowa "także" nie pozwala na jednoznaczne określenie, że przedmiotem wniosku były tylko działki nr: [...], tym bardziej, że ze wstępnej części wniosku wynika, że skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działek [...]. Decyzja komunalizacyjna dotyczy właśnie tych działek. Organ jeżeli miał wątpliwości co do zakresu wniosku powinien zwrócić się do skarżącego o jego sprecyzowanie. Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 61 § 1, art. 79a § 1, art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 105 § 1 kpa. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie powyższego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Pomimo zaskarżenia decyzji z wyłączeniem działki nr [...] Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z 17 stycznia 2022 r. w całości, gdyż konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i przeprowadzenie analizy, które działki oznaczone nowymi (obecnymi) numerami, a wchodzące w skład majątku [...] zawierają się w działkach przejętych przez Powiat [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby przedmiotem jej orzekania była działka nr [...]. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.