I SA/Wa 975/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Bydgoszczy zmienione uchwałą nr KPK-KPO-.441.240.2024 z dnia 21 października 2024 r. znak: LBY.410.10.3.2024 postanawia: odrzucić skargę. W dniu 30 kwietnia 2025 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Bydgoszczy z dnia 21 października 2024 r. znak: LBY.410.10.3.2024 zmienione uchwałą nr KPK-KPO-.441.240.2024. Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego, 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi jest wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Bydgoszczy z dnia 21 października 2024 r. znak: LBY.410.10.3.2024 skierowane do strony skarżącej w związku z przeprowadzoną kontrolą dot. "Wykorzystywanie środków Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa". W ocenie Sądu zaskarżone wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 ppsa. Wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich skutków nie wywołują również czynności proceduralne podejmowane w toku postępowania kontrolnego. Wystąpienie pokontrolne ma na celu wskazanie nieprawidłowości i sposób ich usunięcia, może być także przyczyną ewentualnego późniejszego wszczęcia postępowań, które mogą być zakończyć się rozstrzygnięciami polegającymi kontroli sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 2185/13). Ponadto zauważyć należy, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli) i kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 203 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Poprzez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje i porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzone rozbieżności znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, a uwagi i wnioski z kontroli znajdują się w wystąpieniu pokontrolnym. Najwyższa Izba Kontroli w przypadku ujawnienia czynów, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność zawiadamia o tym właściwe organy (art. 63 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli), a te informują NIK o wynikach postępowania. Zatem w odróżnieniu od podmiotów sprawujących obowiązki z zakresu administracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych. Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r. II GSK 1050/09, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r. II GSK 1535/10 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W postanowieniu z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2185/13 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ppsa oraz art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych i w związku z tym jej działalność kontrolna nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej. Zgodnie z definicją organu administracji publicznej zawartą w art. 5 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) dalej: kpa organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W świetle powyższego tut. Sąd za niedopuszczalną uznał ocenę legalności zaskarżonego aktu (wystąpienia pokontrolnego) Najwyższej Izby Kontroli, gdyż Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej i w związku z tym jej działalność nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej (por. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt: V SA/Wa 1342/18 i V SA/Wa 1343/18, postanowienie WSDA w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 751/13). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.