I SA/Wa 996/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, , , po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. S. i J. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 10 marca 2022 r. nr DLI-V.7615.304.2021.KW, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzję Wojewody [...] z 12 sierpnia 2021 r. nr IN.II.7570.192.2019.ŁG i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,1464 ha, nr [...] o pow. 0,5630 ha oraz nr [...] o pow. 0,0171 ha, została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2019 r., nr IN.I.7820.7.2019.AZ, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy [...] w [...] I etap - od ulicy [...] do węzła [...] odcinek od km 0+000,00 do 690,05. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 28 sierpnia 2019 r. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. S. i J. S. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr IN.11.7570.192.2019.ŁG, Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz A. S. i J. S. odszkodowania w wysokości 1.462.178,00 zł za prawo własności ww. nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa oraz w pkt 2 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. S. i J. S. oraz Prezydent Miasta [...]. Pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. A. S. i J. S. cofnęli wniesione odwołanie. W następstwie rozpoznania powyższych odwołań Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 10 marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ po omówieniu mających zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990) dalej: "u.g.n.", a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwracał uwagę na konieczność oceny wiarygodności dowodu, jakim w sprawie o odszkodowanie jest wycena nieruchomości ujęta w operacie szacunkowym. W przypadku zaś operatu przyjętego przez organ pierwszej instancji za miarodajny Minister ocenił, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystanie w sprawie. Wskazywał mianowicie, że wątpliwości organu odwoławczego budzi dobór nieruchomości pod kątem cechy "klasyfikacja drogi w zakresie znaczenia komunikacyjnego". Z opisu nieruchomości przyjętych do porównań wynika, że istnieje ryzyko, że wśród nieruchomości porównawczych, uwzględnionych w obliczeniach ceny średniej, znalazły się nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Organ odwoławczy zauważył, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Jest to teren pozostający w prywatnym władaniu. Udział w drodze wewnętrznej lub sama droga wewnętrzna nabywana jest w związku z nabywaniem nieruchomości "właściwej", do której dojazd odbywa się równocześnie z nią nabytą drogą wewnętrzną. Przyjmuje się, że ceny nieruchomości stanowiących drogi prywatne, podawane w aktach notarialnych, z uwagi na rożne czynniki, nie stanowią cen rynkowych (droga jest częścią transakcji łącznej). Wobec powyższego, w ponownie prowadzonym postępowaniu należy wykluczyć ponad wszelką wątpliwość ujęcie w zbiorze porównawczym nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Ponadto Minister zauważył, że obowiązujące przepisy u.g.n. i rozporządzenia nie przewidują możliwości sporządzania uzupełnień do opinii o wartości nieruchomości w formie aneksów do operatów szacunkowych, jak było w przypadku opracowania autorstwa J. B. W przypadku stwierdzenia, że opracowanie nie obejmuje wszystkich elementów nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić nowy operat. W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister zarzucił organowi pierwszej instancji, że do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 15 października 2021 r. na zlecenie A. S. i J. S. przez rzeczoznawcę majątkowego R. K. Wobec brzmienia art. 7, 77 i 80 k.p.a. obowiązkiem organu jest ocena przedstawionego przez stronę dowodu. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezydenta Miasta [...], dotyczących wyceny zasiewów znajdujących się na nieruchomości, wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na cele budowy drogi powinno odpowiadać stanowi nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z informacji zawartych w operacie szacunkowym z dnia 23 kwietnia 2021 r. wynika, iż na dzień oględzin, tj. na dzień 21 lutego 2020 r., nieruchomość była w uprawie polowej, fakt ten jednak pozostał niezauważony zarówno przez biegłego jak też organ wojewódzki. Biegły dopiero na podstawie oświadczenia właścicieli nieruchomości oszacował wartość utraconych zasiewów: pszenżyta (działka nr [...]), jęczmienia (działka nr [...]) oraz pożytków z łąki - siana łąkowego (działka nr [...]) w aneksie z dnia 29 lipca 2021 r. do ww. operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do kwestii wycofania odwołania przez A. S. i J.S, organ wskazał, że biorąc pod uwagę argumentację dotyczącą wadliwości powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia 12 sierpnia 2021 r, znak: IN.II.7570.192.2019.ŁG, cofnięcie odwołania nie mogło zostać uznane zgodnie z art. 137 k.p.a. Od powyższej decyzji A. S. i J. S. wnieśli sprzeciw, zarzucając jej naruszenie: - art. 137 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o cofnięciu odwołania złożonego przed wydaniem decyzji i nieuprawnione przyjęcie, iż uwzględnienie wniosku strony o cofnięcie odwołania doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny przy jednoczesnym braku w uzasadnieniu skarżonej decyzji jakiejkolwiek argumentacji na poparcie takiej decyzji organu. 2. art. 7 k.p.a. polegające na braku należytego rozważenia przez organ II instancji istnienia słusznego interesu strony wyrażonego w jej wniosku o cofnięcie odwołania, a polegającego na prawie do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przy jednoczesnym braku uzasadnienia stanowiska organu co do tego, iż wydana decyzja narusza prawo lub interes społeczny. 3. art. 11 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z dnia 12 sierpnia 2021r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia wobec złożenia przez stronę wniosku po cofnięciu przez nią odwołania oraz w sytuacji gdy przepis nakazuje organowi administracyjnemu sporządzenie uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów, faktów uznanych za udowodnione i przyczyn odmowy uznania za zasadne twierdzeń strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji z dnia 10 marca 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącym odszkodowania. Zasadnicze zaś znaczenie dla oceny jej legalności ma ustalenie czy uchylając decyzję odszkodowawczą Wojewody [...] i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Rozwoju i Technologii prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasługuje na aprobatę stanowisko organu co do wykładni art. 137 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W przedmiotowym wypadku organ II instancji uchylił decyzję z dnia 12 sierpnia 2021 r., od której m.in. A. S. i J. S. wnieśli, a następnie cofnęli odwołanie. Jednak należy zauważyć, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora "lub" oznacza, że dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu - naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 446/18, dostępny w CBOSA). Zatem zasada rozporządzalności w zakresie prawa strony do cofnięcia odwołania nie ma znaczenia priorytetowego, bowiem jest ograniczona przepisem art. 137 k.p.a. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Jak wynikać będzie z dalszej części uzasadnienia, decyzja organu I instancji zawierała wady prawne, które nie mogły zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, aby decyzja odpowiadała prawu. Zgodnie z art. 12 ust. 4f tej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.)., odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi zatem zasadniczy dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Operat taki, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (przejętą pod drogę publiczną). W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. m.in. por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17 publik. CBOSA). Dopiero nie zawierająca powyższych wad opinia o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) może stanowić miarodajny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod realizacje inwestycji drogowej. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania oparł się na operacie sporządzonym w dniu 23 kwietnia 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. oraz aneksie do tego operatu z 29 lipca 2021 r., oceniając go jako wiarygodny dowód w sprawie. Minister z kolei ocenił, że operat ten, ze względu na dostrzeżone w nich wady, miarodajnego dowodu na ustalenie wartości przejętej nieruchomości, będącej podstawą wymiaru odszkodowania, stanowić nie może. Przyczyną zaś tej oceny było stwierdzenie, że w procesie szacowanie wadliwie dokonano doboru nieruchomości podobnych pod katem klasyfikacji drogi w zakresie znaczenia komunikacyjnego, organ pierwszej instancji nie dokonał oceny złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę R. K., wycenę naniesień sporządzono nie w operacie, ale w aneksie do niego z 29 lipca 2021r, opierając się przy tym wyłącznie na oświadczeniach skarżących. Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego podzielił. Wyjaśnić trzeba, że przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to jednoznacznie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Rację ma organ odwoławczy, że uwzględnienie w wycenie jako nieruchomości podobnych także nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne i osiedlowe (a więc niepubliczne) miało niewątpliwy wpływ na wysokość wyceny przy przyjętej przez biegłego metodzie porównywania parami. Podnieść również należy, iż w orzecznictwie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 658/11) wskazuje się, iż zarówno przepisy u.g.n., jak i przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aneksu do operatu szacunkowego. Oznacza to zatem, że opracowanie takie nie może stanowić opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n., z tej to przede wszystkim przyczyny, że omawiana ustawa jak i rozporządzenie nie przewidują sporządzania aneksu do operatu poprzez dokonywanie korekty wartości nieruchomości w nim ustalonej. Także kwestia zasiewów nie została przez organ wojewódzki należycie wyjaśniona, co w konsekwencji dyskwalifikuje operat szacunkowy z 23 kwietnia 2021 r. Tych okoliczności nie dostrzegł Wojewoda [...] uznając ten operat za prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wadliwie zatem organ pierwszej instancji zweryfikował dowód z opinii biegłego, a w konsekwencji nie ustalił również istotnej okoliczności faktycznej w sprawie (wartości rynkowej przejętej nieruchomości), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tej sytuacji uznać trzeba, że prawidłowo organ odwoławczy, korzystając z uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej, uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister nie mógł przy tym zlecić tego rodzaju wyceny we własnym zakresie na etapie postępowania odwoławczego. Wykraczałoby to bowiem poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Dodać również należy, że konwalidowanie przez organ odwoławczy wskazanych wyżej istotnych uchybień procesowych organu I instancji poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (czy to decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, publik CBOSA). W związku z tym konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, co do wysokości należnego skarżącym odszkodowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] powinien uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, ponownie oszacować wartość nieruchomości i umożliwić wszystkim stronom postępowania zapoznanie się z dokumentacją Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.