I SA/Wa 996/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 marca 2023 r. nr KR VI R 48/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2023 r., nr KR VI R 48/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła nieważność w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 8 kwietnia 2019 r. Nr 79/SD/2019, zmieniającej decyzję tego organu z dnia 27 listopada 2014 r. nr 574/GK/DW/2014, którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt KR VI R 48/22, w przedmiocie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 kwietnia 2019 r. Nr 79/SD/2019, zmieniającej decyzję Prezydenta z dnia 27 listopada 2014 r. Nr 574/GK/DW/2014, ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 , położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], dla którego Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], hip nr [...] parcela "[...]", sprostowaną postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 5 kwietnia 2019 r. Nr 64/2019. Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego Komisja decyzją powołaną na wstępie stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z dnia 8 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 27 listopada 2014 r. Nr 574/GK/DW/2014, ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Po pierwsze Komisja wskazała, że dawna parcela "[...]", stanowiąca część nieruchomości: "[...]", rej. hip. [...], o pow. [...] m2, położona była w [...] przy ul. [...]. Faktycznego podziału tej parceli dokonali jej dawni właściciele w latach 30-tych XX wieku, wskutek czego powstały dwie nieruchomości – jedna położona przy ul. [...], druga przy ul. [...]. W skład tej nieruchomości wchodzi m.in. obecna działka ew. nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, położona przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym o pow. [...] m2, stanowiącym część domu szeregowego, którego druga połowa jest usytuowana przy ul. [...]. Budynek posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] został wybudowany w 1936 r. i nie uległ zniszczeniu w wyniku działań wojennych, obecnie stanowi odrębny od grunty przedmiot własności. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi dla niego księgę wieczystą nr [...], która została założona w 1969 r. Jego wyłącznym właścicielem jest obecnie E. W.. W dalszej kolejności Komisja przedstawiła przebieg postępowania spadkowego po pierwotnych właścicielach parceli "[...]", stanowiącej część nieruchomości: "[...]", rej. hip. [...], którymi w częściach równych, niepodzielnie byli M. M. oraz F. B.. Z ustaleń poczynionych przez Komisję wynikało, że postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1968 r., sygn. akt [...], stwierdzono, że spadek po F. B. przypadł R. B. oraz H. O. w 1/2 każdemu z nich. Natomiast w dniu 15 listopada 1968 r. R. B. oraz H. O. sprzedali J. i W. małżonkom K. cały należący do nich dom jednorodzinny położony w [...] przy ul. [...], wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu za [...] zł. Umowa sprzedaży została sporządzona w formie aktu natarialnego Rep. [...] nr [...], przed notariuszem T. P., a zawarto ją pod warunkiem, że Prezydium Rady Narodowej [...] nie skorzysta z prawa pierwokupu budynku, które mu przysługiwało na zasadzie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32 poz. 159). Strony zobowiązały się przy tym zawrzeć umowę przenoszącą własność po otrzymaniu oświadczenia Prezydium o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu. Kolejną umową z dnia 4 stycznia 1969 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] przed notariuszem T. P., R. B. oraz H. O. w wykonaniu umowy z dnia 15 listopada 1968 r. wyrazili bezwarunkową zgodę na przejście własności przedmiotu sprzedaży na J. i W. K.. W umowie tej znalazł się zapis, z którego wynikało, że małżeństwo K. nabyli dom przy ul. [...] na zasadzie wspólności ustawowej. Spadek po J. K. nabyły na podstawie ustawy W. K. oraz E. W. w częściach równych po 1/2 części spadku każda z nich, co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt [...]. Z kolei zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2022 r., Rep. [...] Nr [...], sporządzonym przed notariuszem I. P. spadek po W. K. nabyła z mocy ustawy E. W. w całości. Komisja ustaliła również, że w odniesieniu do gruntu położonego przy ul. [...] prowadzone było postępowanie dekretowe, jednak nie zakończyło się przyznaniem dawnym właścicielom prawa własności czasowe. Jak wskazała Komisja, objęcie tego gruntu przez Państwo nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w [...]. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał w dniu 16 lutego 1949 r. W tym terminie (w dniu 28 stycznia 1949 r.) do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek M. M. oraz F. B. o przyznanie im prawa własności czasowej wspomnianej nieruchomości jednak nie został on rozpoznany aż do dnia 27 listopada 2014 r. Wniosek ten rozstrzygnięty został dopiero decyzją z dnia 27 listopada 2014 r., Nr 574/GWDW/2014, którą Prezydent m.st. Warszawa ustanowił prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] na rzecz: - W. K. (omyłkowo wskazanej jako W. K.) w udziale wynoszącym 1/2 części i - E. W. w udziale wynoszącym 1/2 części (pkt 1 decyzji). Ustanowiony przez W. K. i E. W. pełnomocnik w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r. zwrócił się o sprostowanie błędu pisarskiego dot. nazwiska W. K.. Nadto zwrócił się o zmianę wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego przyznanego obu stronom. Zauważył, że W. K. winna objąć nieruchomość w użytkowanie w udziale wynoszącym 3/4, a E. W. w udziale wynoszącym 1/4. Po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika W. K. i E. W., postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., Nr 64/2019 Prezydent sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia 27 listopada 2014 r., Nr 574/GKDW/2014, poprzez wpisanie w jej pkt 1 prawidłowego nazwiska W. K. w miejsce nieprawidłowego "K.". Natomiast decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr 79/SD/2019, na podstawie art. 155 k.p.a., Prezydent zmienił swą decyzję z dnia 27 listopada 2014 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego stanowiącego dz. ew. nr [...] na rzecz: W. K. w udziale wynoszącym 3/4 części i E. W. w udziale wnoszącym 1/4 części. W jej uzasadnieniu wskazano, że w komparycji zmienianej decyzji w sposób błędny zostały wskazane wielkości udziałów w prawie użytkowania wieczystego przysługujących stronom postępowania. W. K. winien bowiem przysługiwać udział w wysokości 3/4 części, natomiast E. W. w wysokości 1/4 części. Organ poczynił prawidłowe ustalenia w przedmiocie następstwa prawnego po J. K., a błąd wynika z nieuważnego przepisania właściwych wielkości udziałów do komparycji decyzji. Przyjęto, że właściwą formą załatwienia sprawy jest zmiana decyzji za zgodą stron przewidziana w art. 155 k.p.a. Wskazując przyczyny stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Komisja stwierdziła, że przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do obarczonej kwalifikowaną wadą prawną decyzji z dnia 27 listopada 2014 r., Nr 574/GWDW/2014. Komisja wskazał m.in., że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje wadliwe, o ile nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami uzasadniającymi czy to wznowienie postępowania, czy to stwierdzenie nieważności decyzji, a także decyzje, które w żaden sposób nie naruszają prawa. Tymczasem decyzja z dnia 27 listopada 2014 r., nr 574/GK/DW/2014 – zmieniona weryfikowanym orzeczeniem – jest nieważna w całości, co wynika z faktu, iż Prezydent m.st. Warszawy, wydając ją, niesłusznie uznał W. K. i E. W. za następców prawnych właścicieli hipotecznych. Tym samym – w ocenie Komisji – Prezydent wbrew wyraźnej treści art. 7 ust. 1 Dekretu, przypisał im status strony postępowania dekretowego i skierował w stosunku do nich decyzję reprywatyzacyjną, pomimo że nie posiadały one w tym zakresie interesu prawnego. Nadto Komisja wskazał, że na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. "decyzje związane", przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których przy rozpoznawaniu sprawy brak jest tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest zaś możliwe. Komisja stwierdziła, że decyzja wydana na podstawie art. 7 Dekretu jest decyzją związaną. Skoro zaś rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy od swobodnego uznania organu administracji publicznej, to niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 listopada 2014 r. i wydanie przez niego decyzji z dnia 8 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. pełnomocnik E. W. złożył skargę na decyzję Komisji z dnia 8 marca 2023 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej też k.c.), polegające na błędnym uznaniu, iż współwłaściciel nieruchomości budynkowej nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w oparciu o przepis art. 7 Dekretu z uwagi na brak normy prawa materialnego, z której wywieść można interes prawny do bycia stroną tegoż postępowania, w sytuacji gdy norma ta w sposób jednoznaczny i oczywisty wynika z regulacji przepisu art. 5 Dekretu oraz przepisu art. 140 k.c., skoro bowiem właściciele budynku mogą zostać pozbawieni prawa własności w wyniku negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego (przepis art. 8 Dekretu), to bezdyskusyjnie przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy ich interesu prawnego, polegającego na ochronie posiadanego prawa własności nieruchomości budynkowej oraz prawa własności roszczeń majątkowych o ustanowienie prawa do gruntu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 Dekretu, polegające na błędnym uznaniu, iż nabywca roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 Dekretu oraz jednocześnie nabywca prawa współwłasności budynku spełniającego przesłanki przepisu art. 5 Dekretu, tj. stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, iż nie jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 7 Dekretu, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795; dalej: ustawa z 9 marca 2017 r.) oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a polegające na błędnym zastosowaniu wskazanych przepisów i stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 79/ SD/ 2019 z dnia 8 kwietnia 2019 r., w sytuacji braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Dekretu, polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni, zgodnie z którą zawarte w treści przepisu określenie "prawni następcy właściciela" ogranicza się jedynie do sukcesji generalnej, w sytuacji kiedy w rzeczywistości przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia, a w konsekwencji błędne uznanie, iż nabywca roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 Dekretu (sukcesja syngularna) nie jest następcą prawnym właściciela w rozumieniu tego przepisu, 5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 5 i art. 7 Dekretu poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie, że nabywcy roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 Dekretu oraz jednocześnie nabywcy prawa współwłasności budynku spełniającego przesłankę przepisu art. 5 Dekretu, tj. stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, nie wstępują w miejsce dotychczasowej strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 7 Dekretu, mimo iż roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz prawo współwłasności budynku są prawami zbywalnymi i dziedzicznymi oraz podlegają regulacji przepisu art. 30 § 4 k.p.a., 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ww. przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie, ze względu na charakter decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy Prezydent m.st. Warszawy zgodnie z przepisami prawa zmienił uchyloną Decyzję, a sama Komisja swoje twierdzenia oparła jedynie na Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08, który dotyczy tylko i wyłącznie art. 154 k.p.a., tym samym Komisja wydała przedmiotową Decyzję opierając swoje stanowisko wyłącznie na własnej wykładni przepisu art. 155 k.p.a., jednocześnie fałszywie twierdząc, że jest to stanowisko aprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, 7. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w rezultacie czego błędne uznanie, iż kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy narusza prawo w stopniu rażącym, w sytuacji kiedy Komisja w żadnym stopniu nie oceniła ważności i skutków umów sprzedaży praw i roszczeń w sferze prawa cywilnego, co w rezultacie uniemożliwia zbadanie czy wystąpiło naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, Komisja w odpowiedzi na skargę odniosła się w obszerny sposób do podniesionych w niej zarzutów, prezentując stanowisko zasadniczo zbieżne z przedstawionym w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.), sądowa kontrola administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli prowadzonej przez tut. Sąd według powyższych kryteriów była decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta z dnia 8 kwietnia 2019 r. Nr 79/SD/2019 zmieniającą wydaną uprzednio decyzję tego organu o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Syntetyzując można przyjąć, że w ocenie Komisji rzeczona decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 155 k.p.a. – bo, w trybie zmiany przewidzianym w tym przepisie, została zmodyfikowana decyzja o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osób, które w drodze czynności prawnej nabyły roszczenia, jakie przysługiwały właścicielom nieruchomości warszawskich. Komisja stanęła również na stanowisku, że w trybie określonym w art. 155 k.p.a. zmienione mogą być tylko decyzje wydawane w warunkach tzw. uznania administracyjnego, podczas gdy decyzja reprywatyzacyjna jest decyzją związaną. Uwzględniając zarzuty podniesione w skardze, spór w niniejszej sprawie można sprowadzić do pytania, czy stwierdzenie nieważności decyzji zmienionej w trybie art. 155 k.p.a. zawsze winno skutkować również stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej. Istotne okazuje się również to, czy dopuszczalne jest dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji o charakterze związanym. W tle zaś pojawia się pytanie o to, czy orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa własności czasowej (ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego) nabywcy roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 1 Dekretu stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygając ten spór wypada zauważyć, że postępowanie przed Komisją jest – w ocenie Sądu – przykładem nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej, a przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny, powołany do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu. W przepisie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w formie zamkniętego katalogu wymienione zostały wady decyzji dekretowych, stanowiące jednocześnie przesłanki wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego przez Komisję. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) (tak WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r., I SA/Wa 603/23). Nie ulega wątpliwości, że kompetencje Komisji obejmują możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). Przechodząc do sedna sprawy trzeba przypomnieć, że pojęcie "rażące naruszenia prawa", choć zaliczane do węzłowych dla prawa administracyjnego, nie zostało w legalny sposób zdefiniowane przez ustawodawcę. Z racji na jego doniosły charakter wielokrotnie było jednak przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozważaniach przedstawicieli doktryny. Uwzględniając ten dorobek trzeba przyjąć, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki odnoszące się do rodzaju przepisu, który został naruszony, charakteru samego naruszenia i skutków jakie tym, kwalifikowanym naruszeniem zostały wywołane (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II OSK 2029/22, czy z dnia 11 października 2023 r., II OSK 1211/22). Co do pierwszej z nich, a więc rodzaju przepisu jaki został naruszony, wskazuje się, że w sposób rażący naruszony może zostać jedynie przepis jasny, dający się zastosować wprost, czy taki, którego prawidłowa wykładnia nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze sama literalna wykładnia, choćby prostego na pozór przepisu, będzie dawała zadowalające wyniki, a jednocześnie coraz częściej dostrzega się tendencję do odchodzenia w procesie stosowania prawa od zasady clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne). Dlatego w ocenie Sądu, naruszony w sposób kwalifikowany może być przepis, którego ustalenie treści normatywnej nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni. Najczęściej więc o rażącym naruszeniu będziemy mówili w odniesieniu do przepisu ustanawiającego w sposób jednoznaczny powinność określonego zachowania się organu w przypadku spełnienia wyrażonych w tym przepisie przesłanek. W konsekwencji, nie będzie rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia może prowadzić do odmiennych rezultatów, podobnie jak wybór jednego z możliwych, nawet rozbieżnych kierunków wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., II OSK 1040/21). Z tym w sposób bezpośredni wiąże się druga z przesłanek warunkujących rażące naruszenie prawa odnosząca się do charakteru naruszenia. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie rażące to uchybienie mające charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Inaczej mówiąc kwalifikowane naruszenie przepisu prawa powinno być dostrzegalne "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści przepisu stanowiącego podstawę działania organu i rozstrzygnięcia objętego decyzją. Odnośnie do trzeciej z wymienionych przesłanek, tj. skutków wywołanych naruszeniem najczęściej przyjmuje się, że chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1217/22). Podsumowując naruszenie prawa będzie nosiło znamiona rażącego, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a jednocześnie rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Samo postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno więc koncentrować się na ocenie, czy spełnione zostały te przesłanki i skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Nie daje ono natomiast możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną. Ograniczenie to wynika poniekąd z istoty stwierdzenia nieważności, które stanowi wyłom od statuowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Opiera się ona na założeniu, że decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Dlatego zasadny jest pogląd, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" powinno mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23). Przyjmując taki punkt widzenia Sąd stanął na stanowisku, że Komisja błędnie uznała, iż weryfikowana decyzja zmieniająca w trybie art. 155 k.p.a. decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m.st. Warszawy obarczona jest wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejność Sąd uznał za zasadne odnieść się do podnoszonych przez Komisję twierdzeń jakoby decyzja z dnia 8 kwietnia 2019 r. Nr 79/SD/2019 została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że zmieniona nią decyzja dekretowa miała charakter tzw. związany. W tym celu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten, co nie ulega wątpliwości, ustanawia szczególny tryb weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W tym trybie nie można rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega więc na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Z racji na wyjątkowy charakter postępowania w sprawie zmiany (czy uchylenia) decyzji przepis art. 155 k.p.a. nie może być intepretowany w sposób rozszerzający, zatem zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich określonych w nim przesłanek, którymi są: 1) ustalenie, że zmieniana decyzja ma charakter ostateczny, 2) ustalenie, że na mocy tej decyzji strona nabyła prawo, 3) uzyskanie zgody strony (lub wszystkich stron) na zmianę (uchylenie) decyzji, 4) ustalenie, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie (uchyleniu) decyzji 5) ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu nie wynika natomiast wprost, by warunkiem dopuszczalności zastosowania trybu zmiany decyzji przewidzianego w art. 155 k.p.a., było ustalenie, że orzeczenie weryfikowane na jego podstawie miało charakter uznaniowy. Wprawdzie w orzecznictwie formułowany był pogląd zakładający, że generalnie nie jest możliwe dokonywanie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji tzw. związanych. Sądy przyjmujące takie stanowisko twierdziły, że tryby określony w 155 k.p.a. podobnie jak ten wynikający z art. 154 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Trzeba jednak zauważyć po pierwsze, że takie twierdzenie nie wynika – jak wspomniano – wprost z treści art. 155 k.p.a., a jest wyłącznie wynikiem zabiegów interpretacyjnych prowadzonych w doktrynie i orzecznictwie z uwzględnieniem systemowej i celowościowej wykładni wspomnianego przepisu. Po drugie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie dostrzegalna jest liberalizacja stanowiska o niemożności dokonywania zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o charakterze związanym. Przykładowo w wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r. NSA stwierdza, że stosowanie unormowanego w art. 155 k.p.a. trybu uchylenia lub zmiany decyzji nie jest ograniczone jedynie do decyzji, w ramach których organ dysponuje uznaniem administracyjnym. Lektura tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten takiego zastrzeżenia nie wprowadza. Nie wynika ono także z wykładni tego unormowania (I GSK 133/19). Sąd dostrzega przy tym, że w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to uznaje jednak też, że nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych (tak NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2022 r., I OSK 1235/19). Za aktualny należy zatem uznać pogląd, że reguły dotyczącej stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji o charakterze uznaniowym, nie można bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę. W konsekwencji nie można – w ocenie Sądu – uznać, że dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji, którą według teoretycznego podziału, zalicza się do wydawanych w warunkach związania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie działanie nie stoi wszak w jaskrawej sprzeczności z treścią jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa. Nie wywołuje też takich skutków, które byłby nieakceptowalne w warunkach demokratycznego państwa prawa. Sąd uznał, że nie było również podstaw, by uznać weryfikowaną przez Komisję decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że zmieniono nią decyzję obarczoną taką samą kwalifikowaną wadą prawną. Tu wskazać należy, że Sąd wyrokiem wydanym w sprawie I SA/Wa 995/23 uchylił decyzję Komisji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy z dnia 27 listopada 2014 r. nr 574/GK/DW/2014, ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podzielił twierdzeń Komisji, że decyzja ta, tylko z racji na skierowanie jej do nabywców roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 Dekretu, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeciwnie, wskazane przez Komisję wady decyzji reprywatyzacyjnej – w ocenie Sądu – nie wypełniały omówionych wyżej desygnatów pojęcia rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Odnośnie do analizowanej przez Komisję kwestii braku legitymacji nabywców wierzytelności dekretowych (ich statusu jako strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, prawa użytkowania wieczystego, Sąd dostrzegł, że w sytuacji prawnej istniejącej w dacie wydania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...], nie było rozbieżności orzeczniczych, jak i doktrynalnych, co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach. Co więcej już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. (sygn. III CZP 6/03), a stanowisko to zyskało następnie powszechną w zasadzie akceptacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/9922; 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z: 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19). Wprawdzie po 2022 r. wykształcił się i finalnie okazał się być dominującym w judykaturze – aprobowany też przez Komisje – pogląd, że nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu nie mogą być beneficjentem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu. To jednak nie pozwala przyjąć, że wydając w 2014 r. decyzję reprywatyzacyjną Prezydent rażąco naruszył prawo. Wynika to z przyjętego przez Sąd zapatrywania, że powstanie wątpliwości interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, czy wybór jednego z kierunków wykładni danego przepisu samo w sobie wyklucza możliwość stwierdzenia, że organ wydający decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd dostrzega również, że dominujący obecnie kierunek wykładni analizowanego przepisu został potwierdzony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23. Stwierdzono w niej mianowcie, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.". Wprawdzie Sąd jest uchwałą tą związany, to jednak nie skutkuje ona automatycznym przyjęciem poglądu, że dotychczas wydane decyzje na rzecz nabywców praw i roszczeń z dekretu rażąco naruszają przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 – w ocenie Sądu – obowiązuje na przyszłość, a więc do współcześnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Trzeba również zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/23 – w przeciwieństwie do sierpniowych orzeczeń NSA z 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Jest to zatem kolejna – zdaniem Sądu – istotna okoliczność, którą należy uwzględnić przy ocenie zasadności kwalifikacji przez Komisje decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta jako dotkniętej wadą nieważności. Co więcej, nawet jeżeli określony sposób rozumienia danego przepisu, z czasem został odrzucony – jak ma to miejsce w przypadku art. 7 ust. 1 dekretu w odniesieniu do sytuacji nabywców roszczeń wobec podjęcia przez składu 7 sędziów NSA uchwały z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 – to nie jest możliwe uznanie, że decyzje wydane na skutek takiego zastosowania jego treści normatywnej obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. warunkiem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów jest powstanie sytuacji, w której stosowanie określonych przepisów wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (pkt 2) lub wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W takich przypadkach celem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyjaśnienie treści przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności albo rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości. Natomiast zarówno istnienie rozbieżności w praktyce orzeczniczej jak i wystąpienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych na tle wykładni danego przepisu wyklucza możliwość uznania, że został on naruszony w sposób rażący. Z tych względów Sąd uznał, że nie było podstaw by twierdzić, że decyzja reprywatyzacyjna wydana w 2014 r. na rzecz nabywców roszczeń dekretowych została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie ma też podstaw by uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzji zmieniającej to orzeczenie w trybie art. 155 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za uzasadnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości 680 zł.