I SAB/Wa 134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B.B. na przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odszkodowawczej 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej B. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania w sprawie rozpoznania odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że mimo zażalenia na przedmiotowe postępowanie (pismo z 2 stycznia 2013 r.) z jednej strony i wygaśnięcie podstaw zawieszenia postępowania z drugiej strony, Minister nie podjął czynności i nie rozpoznał sprawy merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o umorzenie postępowania sądowego, względnie o oddalenie skargi. Wniosek o umorzenie organ uzasadnił wydaniem w dniu [...] marca 2013 r. decyzji nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta K. Po wpłynięciu w dniu 16 listopada 2011 r. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2011 r., pierwszą czynność Minister podjął 21 grudnia 2011 r., występując do Sądu Rejonowego w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało prawomocnie zakończone postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [..], będąca przedmiotem postępowania odszkodowawczego. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] października 2011 r. do czasu zakończenia przez Sąd Rejonowy w K. postępowania i określenia, do kogo sporna działka należała przed uostatecznieniem się decyzji lokalizacyjnej. Po wniesieniu przez B. B. pismem z 14 maja 2012 r. zażalenia na w/w rozstrzygnięcie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dysponując odpisem postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił własne rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2012 r. W międzyczasie skarżąca 7 stycznia 2013 r. wystąpiła do Ministra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero jednak po złożeniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznał sprawę i decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2011 r., nr [...]. W oparciu o tak kształtujący się stan faktyczny sprawy, na wstępnie Sąd stwierdził, że wydanie przez Ministra rozstrzygnięcia z [...] marca 2013 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie stało się więc w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kpa, przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, choć naganne, nie nosi cechy rażącego naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę datę wniesienia przez Prezydenta Miasta K. odwołania oraz datę wydania decyzji ([...] marca 2013 r.), przy uwzględnieniu okresu, w którym Minister pozbawiony był możliwości działania z uwagi na zawieszenie postępowania odwoławczego (od [...] kwietnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r.), nie można organowi zarzucić długotrwałości prowadzenia postępowania. Odnosząc się do wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania za przewlekłe postępowanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w w/w przedmiocie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 oraz na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.