I SAB/Wa 144/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Z. O., D. O. i J. O. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 1991 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] - w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Z. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz D. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J. O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. Z. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie "przesłania decyzji umarzającej postępowanie" w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. nr 8. Z.O. podniósł, że zwracał się do organu o wydanie decyzji w tej sprawie pismem, które wpłynęło do organu w dniu 18 stycznia 2022 r. W ocenie skarżącego, powoływany przez organ art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, co w myśl art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W piśmie z dnia 9 marca 2022 r. D. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wydania decyzji w sprawie nr DP-III.025.1.98.2018, DP-III-025-136-92-JW./22, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu D. O. podniósł, że otrzymane przez niego pismo organu informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie spełnia przesłanek z art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym skarżący wniósł o wydanie stosownej decyzji w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 11 marca 2022 r. J. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wydania decyzji w sprawie nr DP-III.025.1.98.2018, DP-III-025-136-92-JW./22, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 p.p.s.a. W uzasadnieniu J. O. podniósł, że otrzymane przez niego pismo organu informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie spełnia przesłanek z art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym skarżący wniósł o wydanie stosownej decyzji w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na trzy powyższe skargi organ wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o ich oddalenie. Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania którakolwiek z uprawnionych stron wystąpiła do organu prowadzącego postępowanie z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Organ uznał, że pisma skarżących, w których zwrócili się oni wyłącznie o "przysłanie" lub "wydanie" decyzji umarzającej postępowanie nie mogą zostać uznane za ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieją podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze w związku z zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Ustawodawca przewidział bowiem umorzenie z mocy prawa postępowań, w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez uregulowania kwestii wydania aktu (decyzji, postanowienia) deklaratoryjnego stwierdzającego to umorzenie. W ocenie organu, umorzenie postępowania z mocy prawa nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 144/22 ze skargi Z. O. i I SAB/Wa 145/22 ze skargi D. O. i I SAB/Wa 146/22 ze skargi J. O. oraz prowadzenia ich pod sygn. akt I SAB/Wa 144/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skarg, należy stwierdzić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunkiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest zatem złożenie, przed wniesieniem skargi, ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, skarżący w niniejszej sprawie dopełnili wymogów formalnych do złożenia skargi na bezczynność, wnosząc do organu ponaglenia zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Otóż, w piśmie nadanym w dniu 11 stycznia 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 stycznia 2022 r., Z. O. wniósł o przysłanie decyzji w sprawie. Również J. O. i D. O. odrębnymi pismami z dnia 28 stycznia 2022 r., które wpłynęły do organu odpowiednio w dniu 1 i 3 lutego 2022 r., wnieśli o wydanie decyzji w sprawie. W swoich wystąpieniach skarżący niewątpliwie domagali się załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ich intencją było zatem ponaglenie organu do zakończenia postępowania w sposób prawem przewidziany. Z tych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skarg. Przechodząc do istoty sprawy, należy zwrócić uwagę, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 28; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii polegająca na nierozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 5 sierpnia 1949 r. nr 8. Nie ulega wątpliwości, że decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie nie została wydana. Spór pomiędzy skarżącymi a organem administracji sprowadza się natomiast do oceny skutku wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, stanowisko organu, który twierdzi, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, jest nieprawidłowe. Jak podnosi się w doktrynie, w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej (por. M. Szubiakowski [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2008, s. 89). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 326/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Okoliczności warunkujące umorzenie postępowania mogą być przedmiotem sporu lub wymagać przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ jest zatem zobowiązany zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w danym postępowaniu, a wyrazem dokonanych przez organ w tym zakresie ustaleń – w przypadku uznania, że wystąpił skutek w postaci umorzenia postępowania nieważnościowego z mocy prawa – będzie decyzja o umorzeniu postępowania, jako skonkretyzowany akt stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., wymaga zatem potwierdzenia odpowiednim aktem, ze względu na konieczność zagwarantowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki tut. Sądu z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21, jak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, podkreślił, że jakkolwiek umorzenie nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu należało uznać za uzasadniony, co skutkowało wyznaczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa, wynikała natomiast z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku (pkt 2 sentencji wyroku). Odnosząc się do zawartego w skargach D. O. i J. O. wniosku o wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 155 p.p.s.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z postanowieniem sygnalizacyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżących od organu zwrot wpisów w kwocie 100 zł, a także na rzecz skarżącego J. O. zwrot wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który dopuszcza stosowanie tego trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.