I SAB/Wa 160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K., M. P. i M. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju rzecz T. K., M. P. i M. K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 marca 2019 r. T. K., M. P. i M. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez adwokata W. B., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości, położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (pkt III decyzji). Skarżący wskazali, że pomimo upływu terminu do rozpoznania odwołania, o którym mowa w art. 35 kpa, w sprawie nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie. Skarżący nie zostali również poinformowani o przyczynach zwłoki, jak również o nowym terminie rozpatrzenia odwołania. Ponadto Minister nie zareagował w żaden sposób na ponaglenie skarżących z dnia 4 marca 2019 r. Odwołanie pozostaje niezałatwione ponad 15 miesięcy, co czyni bezczynność organu dla skarżących szczególnie dotkliwą. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia - w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu - odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...], w jej punkcie III dotyczącym odmowy skarżącym zwrotu części nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m²; 2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania; 3) stwierdzenie, że bezczynność Ministra w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Ministra na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], rozpoznał odwołanie skarżących i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości, położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (pkt III decyzji). Organ podniósł, iż brak załatwienia przedmiotowej sprawy w termie spowodowany był wyjątkowo skomplikowanym i złożonym jej charakterem, wymagającym szczegółowej analizy materiału dowodowego, a także dużym wpływem nowych spraw do Wydziału Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami. Ponadto poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ wg. kolejności wpływu. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżących o zasądzenie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej Minister podkreślił wyjątkowość zastosowania tej instytucji prawnej. Przyznanie sumy pieniężnej powinno być bowiem stosowane tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji - pomimo monitów i skarg, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu celowego opóźniania załatwienia sprawy. Indywidualne opóźnienia spraw, nie wynikające ze złej woli organu, nie powinny skutkować stosowaniem tak dotkliwej sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] rozpoznał odwołanie skarżących i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości, położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (pkt III decyzji). Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpoznania opisanego na wstępie odwołania. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że Minister od wpływu odwołania skarżących wraz z aktami sprawy, tj. od dnia 18 grudnia 2017 r., sprawę załatwił dopiero decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Przy czym zauważyć należy, iż organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym sprawy, nadto w ww. okresie nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania odwołania, a mającej odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jednocześnie nie wynika z materiału dowodowego sprawy, żeby Minister zastosował się do obowiązku z art. 36 § 1 kpa i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Organ w sprawie procedował opieszałe i niesprawne, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Takie działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego odwołania w terminie doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.