I SAB/Wa 278/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania postanawia: odrzucić skargę. W dniu 2 lipca 2012 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w Dzielnicy [...][...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał na bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie. Do skargi załączono pismo skarżącego złożone przez niego osobiście w dniu 2 lipca 2012 r. w Kancelarii Głównej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – zażalenie na bezczynność Wojewody [...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący nie wniósł zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, a zatem nie wyczerpał administracyjnych środków zaskarżenia bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jednego z tych środków, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Jak wynika bowiem z treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływana dalej jako "kpa", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 kpa na bezczynność organu rozpatrującego sprawę, organ wyższego stopnia może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 kpa). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Przy tym zgodnie z orzecznictwem i doktryną skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/10). Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego należy ustalić zatem, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia. W tym kontekście istotny jest czas jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że skarżący wprawdzie wniósł takie zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 2 lipca 2012 r., lecz w tej samej dacie wniósł jednocześnie do Sądu skargę na bezczynność Wojewody [...]. Tym samym skarżący nie pozwolił nawet organowi wyższego stopnia zapoznać się z treścią powyższego zażalenia i odnieść się do ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą [...]. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sąd Administracyjnego skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 kpa zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Tymczasem wniesienie zażalenia w dniu złożenia skargi uniemożliwia podjęcie tych działań przez organ nadzoru. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy – w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 867/12; z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 914/12). Skoro zatem skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia, czyli po wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się bezczynności, to wnoszący takie zażalenie powinien dać organowi wyższego stopnia czas na jego rozpoznanie. Dopiero bowiem w przypadku bezskutecznego upływu terminu na rozpoznanie zażalenia przez organ wyższego stopnia, może być wniesiona do Sądu skarga na bezczynność organu. Samo wniesienie środka zaskarżenia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Nie można bowiem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji publicznej tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Wskazać przy tym należy, że za wyczerpanie środków zaskarżenia nie można również uznać złożonego przez skarżącego zażalenia z dnia 2 listopada 2011 r. na bezczynność Wojewody [...], które postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał za nieuzasadnione. Należy bowiem zauważyć, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda [...]i rozpoznał wniosek skarżącego i odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to wprawdzie zostało następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. uchylone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jednakże należało uznać, że Wojewoda podjął czynności w sprawie. Dopiero od momentu uchylenia postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący zarzucając organowi bezczynność, winien skierować zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia, co w niniejszej sprawie uczynił w dniu 2 lipca 2012 r. (tak m. in. w postanowieniu NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 773/12). Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych nadesłanych przez organ, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie rozpoznał wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. Skoro zatem strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełniła jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.