I SAB/Wa 288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa, Asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (uzupełnionym pismem z [...] sierpnia 2021 r.) Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ówczesnego Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej jako "Minister/organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa. Skarżący zarzucił Ministrowi rażące naruszenie art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez nierozpatrzenie sprawy w terminie oraz dopuszczenie się bezczynności w załatwieniu sprawy przez okres ponad trzech lat. W związku z powyższym Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r., nr [...] w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź w terminie określonym przez Sąd; 2) stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Ministra na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w łącznej wysokości 6000 złotych; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 5) wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu Skarżący wskazał natomiast, że w czerwcu 2018 r. skierowane zostało do Ministra odwołanie od wskazanej na wstępie decyzji Wojewody, które nie zostało rozpoznane, a o braku woli organu do rozpoznania tego odwołania świadczy fakt ignorowania kolejnych monitów Skarżącego. Ponadto organ nie rozpoznał odwołania nawet na skutek wniesionego przez Skarżącego ponaglenia z 2 grudnia 2020 r., jak też nie informował Skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia niniejszej sprawy. Z tego też względu, w ocenie Skarżącego, zasadne jest stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności na skutek ignorowania prawa, co stanowi jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego. Z kolei, zasadzenie sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł ma na celu zrekompensować poniesione przez Skarżącego koszty, m.in. opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością – działką nr [...] o powierzchni [...] m2, położoną w Jaśle w obrębie [...] – Dzielnica [...]-[...], z którą to opłatą Skarżący się nie zgadza. Ponadto, zasądzenie na rzecz Skarżącego przedmiotowej kwoty stanowić będzie dla organu formę sankcji za brak rozpatrzenia przez trzy lata złożonego odwołania. Odpowiadając na skargę pismem z [...] września 2021 r. Minister stwierdził, że skarga podlega oddaleniu. Wyjaśnił przede wszystkim, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja z [...] września 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], a zatem odwołanie Skarżącego zostało rozpatrzone. Minister podniósł także, że niezasadne jest zasadzenie sumy pieniężnej w niniejszej sprawie, ponieważ wniesienie skargi doprowadziło do wydania decyzji w sprawie. Pismem z [...] października 2021 r. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz podtrzymał skargę w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za dopuszczalną skargę z 2 sierpnia 2021 r. na bezczynność organu (błędnie oznaczonego przez Skarżącego w ponagleniu jako Minister Infrastruktury). Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego z [...] czerwca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...]. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając zatem przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że organ procedował opieszale i niesprawnie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy (rozpatrzenia odwołania). Organ mianowicie od 26 czerwca 2018 r., tj. od daty wpływu do niego przedmiotowego odwołania z 7 czerwca 2018 r., decyzje końcową wydał dopiero 2 września 2021 r. W okolicznościach sprawy Minister nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował na bieżąco Skarżącego o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, pomimo że Skarżący wniósł ponaglenie (data wpływu do organu – 28 grudnia 2020 r.). Jak wyjaśnił zresztą sam Minister, że do aktywności organ zmobilizowała niniejsza skarga na bezczynność z 2 sierpnia 2021 r. Opisane powyżej działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12 i 35 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiły jednak okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Ten dodatkowy środek może być bowiem stosowany szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania obawa taka już nie zachodzi, ponieważ organ wydał decyzję w sprawie. Sąd uznał zatem, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. W odniesieniu więc do podniesionych przez Skarżącego twierdzeń o szkodzie w jego majątku z powodu bezczynności organu należy stwierdzić, że celem postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ustalenia okoliczności zaistniałej szkody czy krzywdy po stronie skarżącego - służy temu bowiem odrębne postępowanie cywilne. Żądanie Skarżącego o przyznanie wspomnianej sumy miało jedynie charakter akcesoryjny w stosunku do głównego przedmiotu sprawy, którym była bezczynność organu. Za zasadnością wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej powinna przemawiać przede wszystkim konieczność doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ, a nie realizacja funkcji odszkodowawczej. Jak natomiast wyjaśniono powyżej w realiach niniejszej sprawy finalnie organ wydał decyzję, na mocy której odmówił wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej przez Skarżącego decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r., nr [...]. Tylko na marginesie należy zatem zauważyć, że nie sposób uznać, że koszty poniesione przez Skarżącego z tytułu opłaty rocznej za trwały zarząd nieruchomością – wspomnianą działką nr [...] były nieuzasadnione, i tym samym wyrządziły szkodę w majątku Skarżącego. Wystarczające jest przy tym, zdaniem Sądu uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący. Z powyższych względów Sąd odstąpił od przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sadowego w kwocie 580 zł (pkt 4 sentencji wyroku), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.