I SAB/Wa 306/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu 4 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku z 7 października 2020 r. o podjęcie postępowania [...], zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2021 r. [...] (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej też jako organ/wojewoda) postępowania o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] z obrębu [...], [...], przejęte na własność Województwa [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r., zawieszonego postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony przy piśmie z [...] października 2020 r. i dotychczas nie został rozpoznany. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do bezzwłocznego wydania decyzji i wypłaty odszkodowania, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, postępowanie o ustalenie odszkodowania za ww. działki zostało zawieszone postanowieniem z [...] października 2017 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Rozpoznając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wojewoda wystąpił dwukrotnie wystąpił do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o informacje w sprawie zagadnienia wstępnego, nie otrzymał jednak odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności lub przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy z kolei rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu niniejszą skargę należy zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu, z uwagi na podniesione w niej zarzuty i tok postępowania przed organem. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2014 r. Postanowieniem z tego samego dnia nr [...] organ zawiesił powyższe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, tj. rozpoznania wniosku skarżącej z [...] października 2017r. o unieważnienie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. nr [...]. Wobec wniosku z [...] października 2020 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, pismami z [...] listopada 2020 r. i [...] lutego 2021 r. organ zwrócił się do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o udzielenie informacji o stanie postępowania w przedmiocie zagadnienia wstępnego, są to jedyne odnotowane czynności w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, ponadto nie kierował do stron zawiadomień w trybie art. 36 kpa, zaś w okresie ponad sześciu miesięcy od dnia wpływu wniosku o podjęcie postępowania do dnia wniesienia skargi, tj. ponad pół roku tylko dwukrotnie wystąpił do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z zapytaniem o stanie zagadnienia wstępnego. Wniosek o podjęcie postępowania pozostaje nierozpoznany od ponad roku. Uzasadnia to przyjęcie, że wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o podjęcie postępowania. Jednocześnie jednak, w ocenie Sądu bezczynność wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że organ właściwy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie udzielił odpowiedzi na dwukrotnie kierowane do niego zapytania o stan zagadnienia wstępnego, co uniemożliwia zakończenie sprawy z przyczyn niezależnych od wojewody. Sąd zwraca uwagę na fakt, że zgodność z prawem postanowienia z [...] października 2017 r. o zawieszeniu postępowania nie podlega kontroli Sądu w ramach skargi na przewlekłość postępowania, przez co w niniejszym postępowaniu sądowym kontroli podlega wyłącznie postępowanie organu z wniosku z [...] października 2020 r. o podjęcie zawieszonego postępowania. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej Sąd zwraca uwagę na fakt, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności sytuacja taka nie zachodzi i dlatego oddalono skargę w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] października 2020 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] w terminie czternastu dnia od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku) o zwrocie kosztów sądowych orzeczono stosownie do art. 200 ppsa przyjmując, że koszty sądowe w niniejszej sprawie obejmują w wpis w kwocie 100 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.