I SAB/Wa 323/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. M. pismem z [...] sierpnia 2021 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] stwierdzającej, że nieruchomości stanowiące teren cegielni, wchodzące w skład majątku [...], gmina [...], stanowiącego byłą własność W. B., obejmujące działki oznaczone nr geod.: [...], część dz. [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ponad dwa lata temu Skarb Państwa - [...] Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Zaznaczył, że pomimo zebrania pełnego materiału dowodowego Minister nie rozpoznał sprawy. Podniósł, że organ wskazuje terminy rozpoznania sprawy, jednak ich nie dotrzymuje i przesuwa. Dodał, że czynności organu mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając odrzucenie skargi organ wskazał, że pismami z [...] sierpnia 2021 r. skarżący wniósł równocześnie ponaglenie w sprawie oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie organu, skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 37 kpa, tj. przed wniesieniem skargi nie złożył środka zaskarżenia. Dlatego skarga, jako niedopuszczalna, powinna zostać odrzucona. Odnosząc się natomiast do istoty skargi organ podniósł, że informował strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, podając przyczyny przedłużenia terminu jej rozpoznania i wyznaczając nowy termin. Termin ten wyznaczono do [...] grudnia 2021 r., o czym strony zostały pisemnie poinformowane. Minister wyjaśnił, że wyznaczenie nowego terminu rozpoznania sprawy wynikało z dużej ilości spraw, które rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, co jest przyjętą zasadą ich rozpoznawania. Dodał, że na terminy rozpatrywania spraw ma wpływ ich specyfika. Sprawy rozpatrywane w Wydziale Rewindykacji wymagają przeprowadzenia dokładnego oraz rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych, co rzutuje na termin i szybkość ich załatwienia. Ponadto wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w tej komórce organizacyjnej wprost dotykają jednego z podstawowych obywatelskich praw demokratycznego państwa - własności prywatnej. Dlatego w naturalny sposób nie ma możliwości przyspieszenia rozpatrywania spraw z tego zakresu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że decyzją z [...] września 2021 r. rozpoznał odwołanie od decyzji Wojewody [...], wobec czego brak jest podstaw do zobowiązania organu do zakończenia postępowania w określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 ppsa dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 53 § 2b ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższe wskazuje, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Podniesć należy, że z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił bowiem terminu, w którym można wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę taką można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie (ponaglenie) złożone na podstawie art. 37 kpa zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (postanowienia NSA: z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Stanowisko to pozostaje nadal aktualne. Wbrew argumentacji Ministra brak jest zatem przesłanek do formułowania poglądu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Zauważyć należy, że organ ma zapewniony miesięczny termin na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Organ mógł zapoznać się z zarzutami ponaglenia i rozpoznać je wydając decyzję, co do której zarzucano mu przewlekłość postępowania. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona, po złożeniu ponaglenia, musiała czekać na jego rozpoznanie. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania od rozpoznania ponaglenia, to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. To samo dotyczy terminu do wniesienia skargi. Z powyższych przyczyn stwierdzić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia NSA: z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13; z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 326/16; z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12; z 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest wymogiem formalnym złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Prowadzi to do wniosku, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi. W rozpoznawanej sprawie z akt nie wynika, że strona najpierw złożyła skargę na przewlekłość postępowania, a potem ponaglenie. Obie czynności zostały dokonane tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2021 r. i obydwa pisma zostały przesłane drogą pocztową [...] sierpnia 2021 r. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można przyjąć, że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19; postanowienia NSA: z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18; z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 326/16; wyrok WSA w Wrocławiu z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1142/21). Z powyższych przyczyn skarga jest dopuszczalna. Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przewlekłość postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jest to brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] lipca 2019 r. Zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał [...] sierpnia 2019 r. Organ powiadamiał strony o nowych terminach załatwienia prawy, jednakże dopiero na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia oraz skargi Minister rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję [...] września 2021 r., tj. po ponad dwóch latach od wpływu odwołania. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Postępowanie odwoławcze było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponadto, organ wykonywał jedynie czynności polegające na wskazywaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Zważyć należy, że wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce nie zwalania Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w powyższej części postępowanie sądowe podlegać musi umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Stwierdzając, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał (z przyczyn wyżej omówionych), że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od wpłynięcia odwołania do Ministra do czasu wydania decyzji upłynęły ponad 2 lata. Niewątpliwie zatem znacznie przekroczony został termin przewidziany dla rozpoznania odwołania wskazany w art. 35 § 3 in fine kpa. Z powyżej wskazanych przyczyn uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przybierało postać kwalifikowaną, tj. rażąco naruszającą prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 kpa. Skomplikowany charakter sprawy oraz złożony stan prawny nie są okolicznościami uzasadniającymi tak długie prowadzenie postępowania odwoławczego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.