I SAB/Wa 334/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania aktu w przedmiocie wniosku Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Miasto [...] (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: organ/Kolegium), w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste zabudowanego gruntu o pow. [...] m², położonego w [...] przy ul. [...], opisanego jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] i ustalającej czynsz symboliczny w wys. [...] zł. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 61 § 1a i art. 158 § 1 kpa, polegające na braku podjęcia przez organ jakichkolwiek rozstrzygnięć wymaganych prawem, które winny być następstwem wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r.; 2) art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 kpa, polegające na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. w terminach wskazanych w ww. przepisach, jak również braku skierowania zawiadomienia o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie; 3) art. 12 § 1 w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 kpa, poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania organu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. Ponadto wskazał, że od daty wniesienia powołanego wniosku do organu minęło ponad dziewiętnaście miesięcy a organ wniosku tego nie rozpatrzył. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Kolegium do wydania określonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie rozstrzygnięcia z wniosku Prezydenta z dnia [...] listopada 2017 r.; 2) stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność Kolegium ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że bezczynność w sprawie ustała w wyniku wydania decyzji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. W pierwszej kolejności należy rozważyć przysługiwanie Prezydentowi [...] (a dokładniej rzecz ujmując reprezentowanej przez niego jednostce samorządowej jaką jest gmina [...]) statusu strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zauważyć wypada, że ta okoliczność nie może być determinująca przy ocenie dopuszczalności wniesienia przez ów podmiot skargi na bezczynność organu przy samym rozpoznawaniu podania mającego postępowanie w tej sprawie inicjować. Istotą bowiem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jest zwalczanie stanu opieszałości organu polegającej na braku procesowej reakcji na zgłoszone we własnym imieniu przez określony podmiot czynności organu w sprawie należącej do jego kompetencji. Reakcja ta zaś winna nastąpić także wówczas, gdy podmiot żądający czynności w samej sprawie administracyjnej nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, bądź zachodzą co do tego zasadnicze wątpliwości. Nie istnieją bowiem w procedurze administracyjnej przepisy, które zwalniały by organ w tego typu sytuacji z obowiązku zajęcia w przedmiocie złożonego podania stanowiska w adekwatnym akcie jurysdykcyjnym. Ten z kolei, w zależności od okoliczności sprawy, może przybierać formę decyzji rozstrzygającej meriti sprawę administracyjną objętą żądaniem (w sytuacji uznania, że podmiot inicjujący postępowanie ma w nim status strony), bądź mieć charakter wyłącznie formalny, jak np. wydane na podstawie art. 61 § 1a kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdy w ocenie organu taki status mu nie przynależy. Tylko takie podejście do problemu legitymacji skargowej w sprawach wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, pozwala na zabezpieczenie praw osób inicjujących postępowanie przed arbitralnym i pozaprocesowym określaniem ich sytuacji prawnej w sprawie, a w konsekwencji także pochopnym zaniechaniem jej procedowania. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], a następnie w dniu [...] czerwca 2019 r. postanowieniem nr [...], po rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r., odmówiło wszczęcia postępowania. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania i powiązanej z nią dyspozycji norm prawnych zawartych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 kpa, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Od daty wpływu do Kolegium opisanego wyżej wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. do dnia jego rozpatrzenia organ podejmował działania zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego sprawy, a następnie sprawę tę zakończył. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.