I SAB/Wa 374/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. W., K. P., S. P., J. B., W. B., A. P., M. W., G. D., B.P., M. W., T. B., D. P., A. S., Z. K., D.W., G. K., M.W., A. A., M. W. i Ł. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako "[...]" dz. [...], w części w jakiej dotyczy on aktualnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. W., K. P., S. P., J. B., W.B., A. P., M. W., G.D., B. P., M.W., T. B., D.P., A. S., Z. K., D. W., G. K., M.W., A.A., M.W. i Ł. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2018 r. H. W., K. P., S. P., J. B., W. B., A.P., M. W., G.D., B. P., M.W., T.B., D. P., A.S., Z. K., D.W., G.K., M. W., A. A., M. W.i L.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] , mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu złożonego przez poprzedników prawnych skarżących wniosku z [...] grudnia 1948 r. o przyznanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , oznaczonej dawniej jako "[...] " dz. [...] , w części w jakiej dotyczy on aktualnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Skarżący podnieśli, iż obecnie nieruchomość położona przy ul. [...] dz. nr[...] wchodzi w skład części działek ew. nr [...] i [...]z obrębu [...] . Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego obecnie część działki ew. nr [...]. Wniosek dekretowy w części w jakiej dotyczy on aktualnie dz. ew. nr [...] nie został rozpoznany. Skarga poprzedzona została wniesionym w trybie art. 37 k.p.a. do Wojewody [...] zażaleniem na bezczynność Prezydenta [...] . W związku z powyższym w skardze skarżący wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania, przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc że w toku postępowania gromadzona była m.in. dokumentacja geodezyjna i komunalizacyjna dotycząca ww. nieruchomości. Pismem z 28 listopada 2018 r. wezwano skarżących do złożenia dokumentu potwierdzającego, że w przeddzień wejścia w życie dekretu właścicielkami przedmiotowej nieruchomości były A. z K. W. i J. z W.W.. Mając na uwadze obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza konieczność uzyskania niezbędnych dokumentów, jak również z uwagi na brak akt własnościowych ww. nieruchomości, nie było możliwości rozpoznania przedmiotowego wniosku co do części gruntu wchodzącego w skład dz. ew. [...] w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta [...] , polegająca na nierozpoznawaniu wniosku z [...] grudnia 1948 r., o przyznanie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako "[...]" dz. [...], w części w jakiej dotyczy on aktualnie dz. ew. nr [...]z obrębu [...]. W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że wniosek dekretowy z [...] grudnia 1948 r. w części w jakiej dotyczy on aktualnie dz. ew. nr [...] z obrębu[...] nie został dotychczas rozpoznany, a więc organ nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku w ww. części należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez ponad siedemdziesiąt lat, nie zakończył sprawy w przedmiotowym zakresie. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. W sprawie miały miejsce bardzo długie okresy, w których organ nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności. Powyższe miało miejsce również po wydaniu przez organ decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] częściowo rozpoznającej wniosek odnośnie działki nr [...]. Z wymienionych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od Prezydenta [...], na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Suma pieniężna, o której mowa w tych przepisach jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym przede wszystkim w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że zaistniały w sprawie stan bezczynności jest konsekwencja intencjonalnego unikania podejmowania przezeń decyzji, a nie li tylko samym faktem niedochowania wyznaczonych ustawą terminów, nawet jeśli owo przekroczenia jest tak znaczne jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można przy tym tracić z pola widzenie, że poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma ona również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona i z tego w tym zakresie podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jt. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.