I SAB/Wa 525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M.C. i Z.C. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. o odszkodowanie za działkę nr [...] wchodzącą w skład nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 i 2 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących M.C. i Z.C. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. M. C. i Z. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie prowadzonej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz nr [...]. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. skarżący sprecyzowali swoje stanowisko w ten sposób, że wnieśli o stwierdzenie, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pod drogi prowadzone jest w sposób przewlekły oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi strony wyjaśniły, że o zasadności przyznania odszkodowania (przynajmniej co do działki [...]) wypowiedział się już dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w wyroku z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 804/08, oraz w wyroku z dnia 7 września 2011 r., I SA/Wa 561/11. Pomimo tego, na dzień wnoszenia skargi organ nie podjął działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto skarżący wskazali, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie skarżących na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - za nieuzasadnione. W piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. oraz z dnia 30 lipca 2012 r. Prezydent W. wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] - w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - zostało zainicjowane wnioskiem S. C., T. C. i M. C. z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionym w dniu 24 października 2005 r. Następnie w dniu 22 grudnia 2008 r. (pismo z dnia 17 grudnia 2008 r.) wpłynął do organu kolejny wniosek S. C., T. C. i M. C., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...], [...], i nr [...] z obrębu [...]. Prezydent wskazał, że źródłem roszczeń odszkodowawczych jest decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], mocą której organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości (KW [...]), położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ulicy [...] w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] m. in. na działki ewidencyjne: – nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod drogę dojazdową; – nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod ulicę [...]; – nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona (jak podano w uzasadnieniu) na funkcję mieszkaniową wraz z urządzeniami I stopnia obsługi oraz funkcję usługową II i III stopnia; – nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod drogę dojazdową. Następnie Prezydent W. wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu stanowiącego działki nr [...] i nr [...], wskazując iż działki te nie były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogi publiczne. W wyniku odwołania S.C., T. C. i M. C. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Ministra była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 804/08 oddali skargę S. C. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. Urząd Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa poinformował pełnomocnika stron postępowania, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz wskazał, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 lipca 2012 r. Następnie, w przedmiotowej sprawie, Prezydent W. wydał poniższe rozstrzygnięcia: – decyzja z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą organ odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...]; decyzja ta została wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.); – decyzja z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą organ odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...]; decyzja ta została wydana w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.); – decyzja z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], którą organ odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...], stanowiącą działkę nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; decyzja ta została wydana w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Ponadto, Sąd stwierdza, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...] z obrębu [...], prowadzonego w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny sprawy – zarządzeniem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 257 - Sąd wyłączył ze skargi z dnia 1 czerwca 2012 r. skargę M. C. i Z. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, prowadzonego w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie zostało zarejestrowane pod sygn. akt I SAB/Wa 525/12. Oznacza to, że niniejsze postępowanie sądowe dotyczy oceny prowadzonego postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz nr [...], prowadzonego w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Na rozprawie, w dniu 6 lutego 2013 r., pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, jednocześnie oświadczyła, że na decyzje Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. strona skarżąca wniosła odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż nie jest rolą Sądu w tym postępowaniu ocena tego czy prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] w obrębie [...], stanowiącą działki ewid. nr [...], [...], [...] oraz [...], było prowadzone w sposób prawidłowy, a przede wszystkim w oparciu o prawidłowe przepisy prawa. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena, czy w oparciu o stan faktyczny sprawy Prezydent W. prowadził w powyższym zakresie przewlekle postępowanie administracyjne i czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że z uwagi na fakt, że Prezydent W., po wniesieniu skargi z dnia 1 czerwca 2012 r., wydał decyzje z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (co do działki ewid. nr [...]) i nr [...] (co do działek ewid. nr [...] i nr [...]), a tym samym rozstrzygnął częściowo sprawę o odszkodowanie - to postępowanie sądowe należało umorzyć w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w części dotyczącej ww. działek (pkt 2 sentencji wyroku). W aktach sprawy administracyjnej brak jest zaś rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym odszkodowania co do działki ewid. nr [...]. Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza w jakiej formie sprawa dotycząca odszkodowania za działkę ewid. nr [...] winna być zakończona, zauważając jednocześnie, że kwestia stanu prawnego działki nr [...] została już wyjaśniona w w.w. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r. i każde rozstrzygnięcie organu administracji ten stan powinno uwzględniać. Tym samym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę ewid. nr [...], nie przesądzając jednak jak to postępowanie organ powinien zakończyć (pkt 1 sentencji wyroku). Wprawdzie wniosek z dnia 17 grudnia 2008 r., nie wskazywał bezpośrednio podstawy prawnej w oparciu o jakie ma być prowadzone postępowanie administracyjne (żądanie co do trybu wyrażono jednoznacznie we wniosku z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionym w dniu 24 października 2005 r., tj. wskazano na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) - jednakże należy uznać, że skoro w sprawie organ administracji wydawał rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za ww. nieruchomość w dwóch trybach (zarówno w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - powołując się na wniosek z 2005 r., jak i o przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - powołując się na wniosek z 2008 r.), a ta okoliczność nie była przez stronę kwestionowana, tj. nie wynika z akt sprawy żądanie strony co do prowadzenia postępowania tylko w jednym trybie – rolą Sądu była więc ocena czy organ administracji był w przewlekłości w związku z wnioskiem z dnia 17 grudnia 2008 r., na który to wniosek wskazywały decyzje administracyjne wydane w oparciu o przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Jednakże, mimo istniejących podstaw do umorzenia postępowania sądowego w ww. zakresie (co do działek ewid. nr [...], [...] i nr [...]), Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Prezydent W. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania za ww. działki, w sposób uzasadniający stwierdzenie, że jego przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Powyższe rozstrzygnięcie Sądu w niniejszym składzie uzasadnia np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12. Cechy rażącego naruszenia prawa nosi także przewlekłość organu w przedmiocie ustalenia odszkodowania w zakresie dotyczącym działki nr [...] (również pkt 3 sentencji wyroku). Szczegółowe stanowisko w rozpoznawanej sprawie należy jednak poprzedzić analizą normy prawnej będącej podstawą orzekania przez Sąd. I tak, zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Zauważyć trzeba, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. I tak, w rozpoznawanej sprawie wniosek o odszkodowanie, jak przywoływały organy administracji w decyzjach wydawanych w oparciu o przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia datowany był na dzień 17 grudnia 2008 r. Oceny, czy prowadzone w sposób przewlekły postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd dokonuje z uwzględnieniem stanu sprawy istniejącego po ww. nowelizacji przepisu art. 149 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż ustawodawca w przedmiotowej materii nie wprowadził przepisów przejściowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwsze rozstrzygnięcie Prezydenta W. co do ww. nieruchomości składającej się z działek ewid. o nr [...], [...], [...] i [...] w trybie przepisu art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. nastąpiło decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewodę [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja Wojewody została zaskarżona przez T. C. i M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt ISA/Wa 561/11 skargę oddalił. Doręczenie prawomocnego wyroku oraz zwrot akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wojewodzie [...] nastąpiło w dniu 11 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy, pismem z dnia 16 stycznia 2012 r., przekazał Prezydentowi W. akta przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 14 lutego 2012 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o dostarczenie oryginału aktu zgonu S. C. oraz oryginału postępowania spadkowego po ww. osobie. Powyższe dokumenty wpłynęły do organu w dniu 24 lutego 2012 r. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. Urząd Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa poinformował pełnomocnika stron postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz wskazał, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 lipca 2012 r. Decyzje w przedmiotowym zakresie, w oparciu o przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2012 r. (co do działki ewid. nr [...] – decyzja nr [...], zaś co do działek ewid. nr [...] i [...] – decyzja nr [...]), pomimo posiadania kompletnej dokumentacji już w dniu 24 lutego 2012 r. Wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania spraw. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji państwowej mają obowiązek wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwianiu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności bądź przewlekłości. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Sąd podzielił w pełni stanowisko skarżącego, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki ewid. nr [...], nr [...] oraz nr [...] i nr [...] – prowadzonego w oparciu o przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 k.p.a., stąd też rozstrzygnięcie Sądu tak jak w pkt 3 sentencji wyroku. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7