I SAB/Wa 547/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.C. i Z.C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących M.C. i Z. C. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 września 2014 r. M.C. i Z.C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznanie wniosku S.C., M.C. i T.C. z dnia 14 lipca 2005 r. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] [...] z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości Kw [...]. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) wymierzenie grzywny w trybie art. 154 w związku z ignorowaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 257/12; 3) ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa; 4) o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Burmistrz Gminy [...] [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej księga wieczystą KW nr [...], położonej w rejonie urbanistycznym [...] przy ulicy [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] m. in. na działki ewidencyjne: nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod drogę dojazdową; nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod ulicę [...]; nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona (jak podano w uzasadnieniu) na funkcję mieszkaniową wraz z urządzeniami I stopnia obsługi oraz funkcję usługową II i III stopnia; nr [...] o powierzchni [...] m² - przeznaczona pod drogę dojazdową. S.C., T.C. i M.C. wnioskiem z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia 19 października 2005 r., wystąpili o wypłatę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej jako: "ustawa reformująca") oraz art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, 543 ze zm.; dalej jako: "ugn") odszkodowania za obciążenie służebnością na rzecz osób trzecich części działki [...] w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r. organ zawiadomił wnioskodawców o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu stanowiącego działki nr [...] i nr [...]. Organ wskazał, że ww. działki nie były w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęte pod drogi publiczne. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja Ministra była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 804/08, oddalił skargę S.C.. Po rozpoznaniu wniosku S.C., T.C. i M.C. z dnia 14 lipca 2005 r., uzupełnionego w dniu 24 października 2005 r. oraz wniosku z dnia 22 grudnia 2008 r., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ugn oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ustawy reformującej odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulicy [...] stanowiący działkę nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i nr [...], uchylił decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i nr [...], w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 561/11, oddalił skargę T.C. i M.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Prezydent [...] pismem z dnia 14 lutego 2012 r. wystąpił do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie aktu zgonu S.C. i oryginału postanowienia spadkowego po niej. Pełnomocnik wnioskodawców przy piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. nadesłał dokumenty potwierdzające dziedziczenie wnioskodawców po S.C. przez Z. C. po T.C.. Pismem z dnia 8 marca 2012 r. Prezydent [...] poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, oraz wskazał, że przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 lipca 2012 r. Pismem z dnia 26 marca 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Następnie pismem z dnia 26 marca 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w[...] w rejonie ul. [...], stanowiący działkę nr [...]. Pismem z dnia 4 sierpnia 2012 r. wniesiono odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], zawiesił postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 257/12, w pkt 1) umorzył postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania o odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] wchodzące w skład nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]; w pkt 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 wyroku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 4) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], o odmowie przyznania odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący działkę nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1133/13, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Z kolei pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. wycofał wniosek o rozpoznanie sprawy działki nr [...] w trybie przepisu art. 73 ustawy reformującej, a także w trybie art. 89 ugn. Jednocześnie oświadczył, że pismo to nie stanowi zrezygnowania wnioskodawców z odszkodowania w związku z działką nr [...], stanowi natomiast kolejne pismo przeciwdziałające bezprawnemu uchylaniu się od rozstrzygnięcia sprawy we właściwym trybie. Wskazał również, że jedyną podstawą prawną wniosku o przyznanie odszkodowania w związku z obciążeniem działki nr [...] służebnością na podstawie decyzji podziałowej powinien być art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, względnie art. 112 ugn. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. złożył również do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie działkę nr [...]. Pismem z dnia 2 lipca 2014 r. Prezydent [...] zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o sprecyzowanie, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, wniosku poprzez: podanie aktualnego oznaczenia działki, tj. numeru działki, obrębu, powierzchni, za którą ma zostać wypłacone odszkodowanie, gdyż działka nr [...] z obrębu nie figuruje w ewidencji gruntów; wskazanie z jakiego artykułu ma zostać wypłacone odszkodowanie, gdyż art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nieaktualny, art. 112 ugn dotyczy wywłaszczenia nieruchomości, a nie odszkodowania. Pismem z dnia pełnomocnik wnioskodawców udzielił odpowiedzi na pismo organu z dnia 2 lipca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] uznał za nieuzasadnione zażalenie bezczynność Prezydenta [...] w sprawie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...]. Pismem z dnia 25 lipca 2014 r. Prezydent [...] pozostawił wniosek z dnia 2 czerwca 2014 r. bez rozpoznania z uwagi na brak uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o podanie aktualnego oznaczania działki, obrębu, powierzchni, za którą zwrócono się o odszkodowanie oraz wskazania z jakiego artykułu ma zostać ustalone odszkodowanie. Z kolei pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców wskazał, że działka [...] obciążona służebnością w wyniku decyzji podziałowej, obecnie jest oznaczona [...]. Podał, że źródłem domagania się odszkodowania jest decyzji podziałowa z dnia [...] lutego 1995 r. Zarówno w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, jak i w obecnej ustawie, takie obciążenie nieruchomości przez organ administracji jest kwalifikowane, jako wywłaszczenie nieruchomości. Wskazał również, że obowiązkiem organu zajmującym się tego typu kategorią spraw jest ustalenie prawidłowej podstawy prawnej decyzji bez konieczności konsultowania się w tej kwestii z pełnomocnikiem strony. Pismem z dnia 15 września 2014 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że wniosek z dnia 2 czerwca 2014 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości położoną w dzielnicy [...] w rejonie [...] stanowiącej dawną działkę nr [...] został pozostawiony bez rozpoznania. Organ podał również, że pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. został cofnięty wniosek o rozpoznanie sprawy działki nr [...] w trybie przepisu art. 73 ustawy reformującej, a także w trybie art. 89 ugn. W odniesieniu do tej nieruchomości w tych trybach zostaną wydane odrębne decyzje. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż jest ona bezzasadna. W trakcie postępowania sądowego Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 73 ustawy reformującej za przedmiotową nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczącego spadku po S.C.. Postanowieniem z tej samej daty, nr [...], Prezydent [...], zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ugn za przedmiotową nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczącego spadku po S.C.. Z kolei Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa"), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacji ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sprawie niniejszej, Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 73 ustawy reformującej za przedmiotową nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczącego spadku po S.C.. Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Prezydent [...], zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ugn za przedmiotową nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczącego spadku po S.C. Powyższe postanowienia zostały utrzymane w mocy postanowieniami Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] i nr [...]. W związku z wydaniem przez Prezydenta [...] postanowień z dnia [...] listopada 2014 r. orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego, zwłaszcza gdy zawieszenie tego postępowania jest konsekwencją dokonanego przez organ ustalenia, co do istnienia interesu prawnego osób uznanych za strony postępowania. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co wydaje się nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżących. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia) po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając skargę w tym zakresie uznać należy, że zasadnie skarżący zarzucają organowi bezczynność. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: "Kpa"), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Sąd stwierdził jednak, że choć istotnie rozpoznanie przez organ wniosku skarżących nastąpiło z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Z akt administracyjnych wynika, że organ podejmował czynności, w tym wydawał decyzje, tyle tylko, że nie doprowadziło to do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania w sprawie odszkodowania. Zatem, ocenie Sądu, brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż bezczynność miała charakter rażący. W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone przed Sąd Rejonowym dla [...] [...] w [...] i tak uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, na tle ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Wysokość grzywny uzasadnia przede wszystkim czas, przez jaki nierozstrzygnięto sprawy ostatecznie (prawomocnie) oraz niczym nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 i § 2 Ppsa w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa i art. 205 § 2 Ppsa.