I SAB/Wa 553/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. F., M. J., A. N. na przewlekłość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących J. F., M. J. i A. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. J. F., M. J. oraz A. N. reprezentowani przez adwokat K. M. – N., pismem z dnia 15 listopada 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 znak [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń zabudowanego gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 w związku z art. 36 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i wnieśli o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt, o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg dotychczasowego postępowania podnosząc, że postępowanie prowadzone jest na skutek ich wniosku z dnia 18 listopada 2011 roku. Ponadto podniesiono, że przed wniesieniem niniejszej skargi skarżący wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wezwaniem do usunięcia stanu niezgodności z prawem. Sprawa nie została jednak zakończona. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie z uwagi na naruszenie art. 53 § 2 oraz art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu postępowanie sądowo-administracyjne wywołane złożoną skargą można było uznać również za bezprzedmiotowe i umorzyć je z uwagi na fakt, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] organ odmówił stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 znak [...]. Do odpowiedzi na skargę załączona została powołana decyzja z dnia [...] grudnia 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Zgodnie z art. 149 ustawy ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni. W doktrynie wskazuje się, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Za przewlekłe prowadzenie postępowania uznać należy również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 Sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji wydania zaś przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe. Jak wynika z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] rozstrzygnął sprawę wszczętą wnioskiem skarżących i odmówił stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1976 znak [...]. Wydanie przez Ministra powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wyłącza zatem możliwość uwzględnienia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez ten organ. Minister załatwił sprawę i nie pozostaje już w przewlekłości. Niniejsze postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe i w tym zakresie podlega umorzeniu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie to zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia NSA; z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Minister Rolnictwa nie wywiązywał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tj. od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia wydania decyzji rozstrzygającej upłynęło prawie trzynaście miesięcy. Pierwsze czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji organ podjął dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r., o czym świadczą pisma kierowane m. in. do Wojewody [...], Starostwa Powiatowego i Urzędu Miejskiego w [...] oraz Archiwum Państwowego [...]. Z akt sprawy wynika również, że kolejne czynności podjęte zostały przez organ były dopiero po wystąpieniu w przez skarżących w dniu 26 lipca 2012 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego oraz mając na uwadze charakter i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy, a także fakt wydania przez organ decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę, Sąd uznał, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kpa, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, choć naganne nie nosi cech rażącego naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r. I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). W przedmiotowej sprawie, zaś jak już to wyżej wskazano od dnia wpłynięcia wniosku skarżących, do dnia wyrokowania organ gromadził niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Odnosząc się do wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odrzucenie skargi, wskazać należy, że przy badaniu prawidłowości wniesienia skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego, nie mają zastosowania wskazane przez organ art. 53 § 2 oraz art. 52 § 3 i 4 ppsa. Przepisy te dotyczą bowiem aktów lub czynności organów. Dla prawidłowego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, wystarczającym jest jedynie, złożenie (przed wniesieniem skargi) przez stronę w trybie art. 37 § 1 zażalenia do organu wyższego, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 i art. 201 § 1 oraz w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.