I SAB/Wa 603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K., H. G., M. G., M.Ż., M.M. G., K. G., Z.G., I.G., D. G. i D. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o wydanie zaświadczenia o treści w nim wskazanej - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. K., H. G., M.G., M. Ż., M. M.G., K. G., Z.G., I. G.D. G. i D. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 sierpnia 2017 r. A. K. H. G., M. G., M. Z., M. G., K. G., Z. G., I. G., D. G. i D. G., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu ich wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż skutecznie w ujęciu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) został zgłoszony w dniu 4 lutego 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej "[...]" przez A. G., Z. G., A. G. -następców prawnych właścicielki nieruchomości M. G. W motywach skargi podnosili, że 9 lutego 2016 r. wystąpili do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia o treści wyżej wskazanej złożyli do organu, który jednak do chwili obecnej nie został rozpoznany, choć stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. winno być ono wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Wskazywali także na poprzedzenie skargi wystosowanym 13 kwietnia 2017r. w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do Prezydenta [...] wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odwoływali się przy tym do poglądu prawnego wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r. II OSK 465/08, gdzie wskazując na specyfikę postępowań w sprawach o wydanie zaświadczenia, Sąd ów wywiódł, że na bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., nie przysługuje. Natomiast skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym przedmiocie poprzedzić należy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skarżący wnioskowali o zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 9 lutego 2016 r. o wydanie zaświadczenia o treści w nim wskazanej w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto, przyznanie od organu na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na niewyczerpanie przed jej wniesieniem przysługujących stronie środków zaskarżenia. Ustosunkowując się natomiast merytorycznie do jej zarzutów wskazywał na okoliczności w jakich wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony, podnosząc, że nastąpiło to w toku ponownie prowadzonego przed Prezydentem [...] o ustanowienie w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], po uchyleniu przez Wojewodę [...] uprzednio w tym przedmiocie negatywnej dla stron decyzji z [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Wyjaśniał jednocześnie, że w sprawie zachodzi przede wszystkim konieczność sprawdzenia, czy następcy prawni dawnego właściciela mieli legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej. W księdze hipotecznej nieruchomości nr [...] znajduje się bowiem szereg zapisów dotyczących wszczętego do niej jeszcze przed wejściem w życia dekretu postępowania wywłaszczeniowego. Prawdopodobnie także niezbędne będzie sporządzenie opracowania geodezyjnego, na którym wykazany będzie obszar nieruchomości objęty wywłaszczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia o treści w nim wskazanej jest zasadna. W pierwszej kolejności jednak, wobec sformułowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu o niewyczerpaniu przez strony przysługujących im środków zaskarżenia (w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.), co prowadzić winno do odrzucenia skargi, wyjaśnić należy, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego., a regulujące je przepisy działu VII k.p.a, nie precyzują, według jakich zasad ma być ono prowadzone. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia zażalenie z art. 37 k.p.a. nie przysługuje. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia taką sprawą, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., nie jest. Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 , poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a"., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis ten dotyczy wszak skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a prze to także na bezczynność w tych sprawach (por. postanowienie NSA z 10.06.2011 r. II OSK 1074/11 oraz przywołane w skardze postanowienie z 4.04.2008 r. II OSK 465/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, skarga na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku A. K., H. G., M. G., M. Z., M. G., K. G., Z. G., I. G., D. G. i D. G. z 9 listopada 2011 r. o wydanie zaświadczenie o treści w nim wskazanej, tego rodzaju wezwaniem została poprzedzona (vide wezwanie z 13 kwietnia 2017 r. –k. 359 akt administracyjnych). Oznacza to, że jest ona dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin jest niewątpliwie konsekwencją charakteru prawnego zaświadczenia, będącego wyrazem aktu wiedzy organu, a nie jego woli. Określenie w tym przepisie terminu wydania zaświadczenia powoduje przy tym, że nie znajdują tu zastosowania, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 k.p.a. K.p.a. Żaden wszak z przepisów umiejscowionych w dziale VII k.p.a., nie odsyła do stosowania innych niż wskazane w cytowanym przepisie terminów. Oznacza to, że organ do którego wpływa wniosek o wydanie zaświadczenia zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki - a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym omowa w art. 218 § 2 k.p.a., najpóźniej w terminie 7 dni - wydać zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Uchybienie zaś temu terminowi, powoduje, że pozostaje on w stanie zwłoki kwalifikowanej jako bezczynność. Z tą bowiem mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy postepowania wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Co istotne przy tym, dla jej stwierdzenia nie ma znaczenia okres w jakim organ ni wydaje aktu, ani przyczyny tego stanu rzeczy Okoliczności te będą miały znaczenie jedynie przy ocenie charakteru bezczynności., tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa , w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], przy rozpoznawaniu ww. wniosku o wydania zaświadczenia. Ten wpłynął wszak do organu 10 marca 2016 r. (co potwierdza umieszczona na nim prezentata Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] – k.347 akt administracyjnych) i do dnia wyrokowania nie został rozpoznany. Tymczasem winno to nastąpić najpóźniej do 17 marca 2016 r. Z akt nie wynika przy tym by w związku ze zgłoszonym wnioskiem podejmował on w jego przedmiocie jakiekolwiek działania. Uzasadnione jest wręcz stanowisko, że traktował go nie jako odrębne podanie (wymagające załatwienia), ale jedno z pism procesowych stron złożone w toku zawisłego przed nim postepowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu, zainicjowanej wnioskiem z 1949 r., co do skuteczności którego istnieją wątpliwości zasygnalizowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z wyrokiem z 12 grudnia 2013 r. I OSK 1183/12 wydanym wprawdzie w odrębnej sprawie, ale mającej za przedmiot tę sama nieruchomość Oznacza to, że od niemal dwóch lat pozostaje w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowania tego faktu (art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., ), wyznaczenia mu terminu rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. W sposób oczywisty i drastyczny pozostaje bowiem w kolizji z dyspozycją normy prawnej z art. 217 § 3 k.p.a. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Ten dodatkowy środek prawny winien być stosowny przede wszystkim w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki wywołanych intencjonalnym działaniem organu ukierunkowanym na uchylenie się od zajęcia stanowiska, a nie li tylko – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - samą jego opieszałością, nawet jak by była ona znaczna. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlega oddaleniu. Wyznaczając, natomiast, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku, Sądu uwzględnił zgłaszany w tym względzie postulat skarżących, jak również realną możliwość zakończenia w tym czasie przez organ postępowania wywołanego tym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.