I SAB/Wa 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju rzecz M.M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. M.M. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego J.D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako: organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1947 r., nr L.dz. [...] o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia Prezydenta [...], jako przyczynę podając brak wykazania przez strony postępowania następcy prawnego A.Z., który był współwłaścicielem ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju podjął zawieszone postępowanie, jednakże pomimo monitów skarżącej o zakończenie postępowania, skarżąca nie otrzymała informacji o terminie w jakim zostanie wydana decyzja, ani o jakichkolwiek okolicznościach, które uzasadniałyby przedłużenie terminu rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu rażąco narusza prawo. Wobec czego skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w sprawie; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Podniósł, że w toku postępowania uzupełniono materiał dowodowy niezbędny dla wydania rozstrzygnięcia. W ocenie organu postępowanie jest skomplikowane, wymagało sporządzenia dodatkowej opinii geodezyjnej oraz zapoznania się z treścią księgi hipotecznej i ksiąg wieczystych prowadzonych obecnie dla działek ewidencyjnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. Ponadto poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ wg. kolejności wpływu. Z akt sprawy wynika, że M.M. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1947 r., nr L.dz. [...], odmawiającego przyznania J.K. prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego. Decyzja ta została utrzymania w mocy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt I SA 1677/00, uchylił powyższe decyzje, z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Po czym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], ponownie odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia z 1947 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1579/09, uchylił ww. decyzje. Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, z uwagi na zgon strony postępowania A.Z. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia 11 grudnia 1947 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta w [...], nr L.dz. [...], z dnia [...] grudnia 1947 r. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, iż procedował on opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one dokonywane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Takie działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto, zauważyć należy, że Minister od podjęcia postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. sprawę załatwił dopiero decyzją z dnia [...] marca 2019 r., przy czym jedyną aktywnością od podjęcia postępowania była otrzymanie i analiza opinii geodezyjnej z dnia [...] marca 2019 r. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.