I SAB/Wa 72/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. K., reprezentowany przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (data wpływu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. [...], oznaczoną hip. jako "K. B." działka nr [...]. Zarzucana bezczynność miała miejsce w ramach postępowania w następującej sprawie: Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (data wpływu) W. K., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Prezydenta [...] wniosek o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. K. [...] "K. B." działka nr [...], na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowym wniosku W. K. powołał się na wniosek K. J. złożony przez nią w dniu [...] grudnia 1990 do Urzędu Dzielnicowego W.. o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość oraz załączył fotokopię tego wniosku. W związku z niepodejmowaniem przez Prezydenta [...]czynności w celu załatwienia sprawy W. K. pismem z dnia [...] października 2014 r. wniósł do W. M. zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Wobec nierozpoznania zażalenia, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (data wpływu) W. K. wniósł przywołaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu zachodzi bezczynność Prezydenta [...], stwierdzenie, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie Prezydentowi [...] dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wyczerpał tryb określony w art. 52 § 2 ppsa. Ponadto, szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Wskazał, iż sprawa nie jest skomplikowana oraz przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii bezczynności organu. Podniósł również, iż organ nie zawiadamiał stron z własnej inicjatywy o przyczynach uniemożliwiających zakończenie postępowania, a pomimo wniesionego zażalenia nie podjął żadnych działań. W ocenie skarżącego, pozostając bezczynny przez okres 24 lat Prezydent [...] narusza zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż nieruchomość przy ul. K. [...]leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Organ wskazał jakie czynności muszą być podjęte w postępowaniu w sprawach odszkodowawczych. Podniósł, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, że W. K. jest następcą prawnym K. J. lub dawnych właścicieli. W związku z tym pełnomocnik W. K. został wezwany do uzupełnienia wniosku o odszkodowanie poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne W. K. po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania. Organ podniósł również, iż niezależnie od powyższego, w jego ocenie, w sprawie zachodzi przede wszystkim konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. K. [...], określenia dokładnego jej położenia i ustalenia pełnego kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie. Organ wskazał, iż w aktach nieruchomości znajduje się złożony w dniu [...] maja 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. K., oznaczonej hip. jako "K. B. Nr [...]", a z akt administracyjnych nie wynika aby ww. wniosek dekretowy został rozpatrzony. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (data wpływu) pełnomocnik skarżącego nadesłał do Sądu odpis postanowienia W. M. z dniu [...] lutego 2015 r. Nr [...]o uznaniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Zaś pismem z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent [...]poinformował Sąd o wydaniu w dniu [...] lutego 2015 r. przez W. M. postanowienia Nr [...], w którym W. wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy do dnia [...] maja 2015 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do Sądu) pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ przez 25 lat był bezczynny w sprawie. Nie podjął żadnych czynności, także po wezwaniu do wydania decyzji z [...] lipca 2014 r. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, pismem z dnia [...] lutego 2015 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wskazanie czy Z. N. i M. P. to ta sama osoba oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne skarżącego po dawnych właścicielach nieruchomości, które to dokumenty pełnomocnik skarżącego przesłał pismem z dnia [...] lutego 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik organu oświadczył, że w dniu [...] maja 2015 r. Prezydent [...]wydał postanowienie Nr [...] o zawieszeniu postępowania o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. [...]do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie praw do spadku po K. J. oraz rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu złożonego w dniu [...] maja 1949 r. przez poprzednich właścicieli składając jednocześnie poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię ww. postanowienia o zawieszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje między innymi kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwienia spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Należy zauważyć, że skarżący zarzuca Prezydentowi [...]bezczynność w rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. [...], oznaczoną hip. jako "K. B." działka nr [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a., ponieważ w dniu [...] października 2014 r. wystąpił do W. M. z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zgodnie z art. 12 § 1 kpa, ale także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek organu podjęcia celowych działań zmierzających do rozpoznania bez zbędnej zwłoki wniosku W. K. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, który wpłynął do Prezydenta [...]w dniu [...] lipca 2014 r. Przy czym, z art. 35 § 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku zaś niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ powinien zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż Prezydent [...]nie załatwił sprawy w terminach określonych w kpa. Ponadto, nie wskazał stronie nowego terminu załatwienia sprawy pomimo upływu terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybił zatem powołanym wyżej przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przy tym przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco interesował się sprawą. Jak wynika z akt sprawy, pomimo złożenia przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie Prezydent [...]podjął aktywność w sprawie dopiero po wpłynięciu skargi na jego bezczynność do sądu administracyjnego. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent [...]pozostawał w bezczynności. Zauważyć ponadto trzeba, iż w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało zawieszone na mocy postanowienia Prezydenta m[...] z dnia [...] maja 2015 r. – do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia sądowego stwierdzającego nabycie praw do spadku po K. J. oraz rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu złożonego w dniu [...] maja 1949 r. przez poprzednich właścicieli. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, należy rozważyć, czy zawieszenie postępowania następuje z mocy ostatecznego postanowienia organu administracji o zawieszeniu postępowania – z chwilą uzyskania przez to postanowienie cechy ostateczności, czy też z chwilą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań w literaturze. Jak wskazuje G. Łaszczyca, "(...) postanowienie administracyjne staje się skuteczne z chwilą jego doręczenia lub ogłoszenia (skuteczność formalna), w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z jego treści (skuteczność materialna)" (G. Łaszczyca, Komentarz do art.143 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex stan prawny: 2010.08.01). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wniesienie zażalenia nie wpływa na skuteczność postanowienia, chyba że organ wstrzymał wykonanie postanowienia na podstawie art. 143 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2007 r., sygn. IV SAB/Wa 166/06 – LEX nr 342569). Mając powyższe na względzie, nie można przyjąć, że w dniu orzekania przez Sąd Prezydent [...]pozostawał w bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Stan zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. Zatem, wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego Prezydenta [...]do wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r., I SAB 327/03 – CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż jego kontrola powinna być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, należy rozważyć dopuszczalność umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 – CBOSA, że "Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Odnosząc ten pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia sądu do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. W tym przypadku nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie - choć nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Reasumując, uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, i na tej podstawie, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu [...] stycznia 2015 r., organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu, jak również nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. Bezczynność ustała dopiero w wyniku zawieszenia postępowania postanowieniem Prezydenta [...]z dnia [...] maja 2015 r. W konsekwencji, zachodzi konieczność oceny, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu – aczkolwiek naganna - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Oceniając tę okoliczność należy mieć na uwadze, iż choć niewątpliwie organ przekroczył terminy ustawowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, to przekroczenie to, oceniane w kontekście powołanych wyżej okoliczności niniejszej sprawy, nie jest na tyle znaczne, aby uzasadniało stwierdzenie, że bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano powyżej, z akt administracyjnych wynika, iż organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, aczkolwiek nie sposób nie dostrzec, że uczynił to dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż działania organu w przedmiotowej sprawie nie cechuje tak znaczny stopień naruszenia prawa, który uzasadniałby stwierdzenie, iż zaistniała bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku, że bezczynność Prezydenta [...]nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł o jego umorzeniu. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.