I SO/Wa 8/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. S. o wymierzenie grzywny Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Generalska" w Warszawie za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Generalska" w Warszawie grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Generalska" w Warszawie na rzecz S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. S. (dalej: "wnioskodawczyni") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", Zarządowi Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Generalska" w Warszawie (dalej: "Zarząd ROD") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Stwierdziła, że w dniu 14 stycznia 2025 r. wysłała do Zarządu ROD skargę na jego działanie, z żądaniem przekazania jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem tego Zarządu, zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. Podała, że przesyłka zawierająca skargę została zwrócona w dniu 29 stycznia 2025 r. jako nie podjęta w terminie. Wskazała, że w dniu 4 lutego 2025 r. ponowiła doręczenie tego samego pisma drogą mailową i listownie. Przesyłka została odebrana przez Zarząd 17 lutego 2025 r. Podniosła, że do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny skarga nie została przekazana do sądu, ani nie nadesłano odpowiedzi na skargę. Zarządzeniem z 30 kwietnia 2025 r. Sąd przekazał Zarządowi ROD kserokopię przedmiotowego wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zobowiązując jednocześnie go do zajęcia stanowiska oraz nadesłania akt sprawy, w terminie 7 dni. Przesyłka wróciła do Sądu jako nie podjęta w terminie. W dniu 18 lipca 2025 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie z 10 lipca 2025 r., w którym wskazano, że PZD posiada osobowość prawną (art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych). Natomiast jak stanowi § 31 pkt 1 Statutu Polskiego Związku Działkowców z 2 lipca 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi 9 grudnia 2017 r., rodzinne ogrody działkowe są wyłącznie jednostkami organizacyjnymi PZD, którym przekazany został zarząd nad infrastrukturą ogrodową, rozporządzanie środkami finansowymi i majątkiem ruchomym pozostającym w dyspozycji rodzinnego ogrodu działkowego jedynie w zakresie określonym Statutem PZD (§ 53 ust. 2 Statutu PZD). Powyższe oznacza, że rodzinny ogród działkowy nie posiada osobowości prawnej, a jest wyłącznie jednostką organizacyjną PZD. Stwierdzono, że Zarząd ROD uprawniony jest do prowadzenia spraw ROD oraz reprezentacji PZD w zakresie i na zasadach określonych w Statucie PZD (§ 69 ust. 1 i 2 oraz 73 ust. 1 Statutu PZD), w tym do reprezentacji PZD w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. Zakres spraw należących do kompetencji Zarządu ROD wskazany został w § 72 Statutu PZD. Zarząd zaś nie jest uprawniony do reprezentacji PZD w sprawach sądowoadministracyjnych. Status strony w sprawie może mieć wyłącznie PZD, a jako organ uprawniony do reprezentowania PZD występować może wyłącznie Zarząd PZD. Jednocześnie wskazano, że PZD powziął informację o toczącym się postępowaniu od Zarządu ROD, który wskazał, że skarżąca poinformowała go o powyższym. Podano, że Zarząd ROD podjął kontakt z Sądem celem ustalenia sygnatury akt sprawy i w dalszej kolejności poinformował PZD, iż na jego adres (błędny), zostało skierowane pismo w niniejszej sprawie. Zarząd ROD nie odebrał przedmiotowego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy jest zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do realizacji działań przynależnych organom administracji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi. Ocena pozycji Zarządu ROD do bycia podmiotem postępowania administracyjnego w roli organu administracji nie może zostać dokonana w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wymierzenie grzywny. Przedmiotem sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny jest jedynie ustalenie, że dany podmiot nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest, co do zasady, niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 wskazano, że regulacja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest swoistym antidotum na uchybianie przez organy obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem, czy opóźnianiem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Przedmiotowa regulacja, jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, ma charakter represyjno-dyscyplinujący. Z jednej strony stanowi sankcję za niewykonanie obowiązków przekazania skargi wraz z kompletem akt sądowi, w ściśle określonym terminie, z drugiej zaś dyscyplinuje organ na przyszłość. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postepowań jest procesową rekcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. Ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Skarga powinna być przekazana sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. postanowienie NSA z 11 września 2020 r., II GSK 633/20; zob. także postanowienie WSA w Gdańsku z 19 listopada 2007 r., II SO/Gd 5/07 wraz z glosą W. Sawczyna, OSP 2009, z. 7-8, poz. 79). Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają moc wiążącą dla wszystkich sądów administracyjnych. Sądy mają obowiązek ich respektowania, co wynika z treści regulacji art. 269 p.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, że obowiązek przekazania skargi odnosi się także do przypadków, gdy zarzuty skargi kierowane są pod adresem podmiotu, który nie jest organem administracji pod względem ustrojowym. W przypadku niedopuszczalności skargi sąd administracyjny stosuje środki przewidziane ustawą. Jednakże droga sądowa nie może być eliminowana we własnym zakresie przez podmiot, pod adresem którego kierowane są zarzuty i inicjowana skarga do sądu administracyjnego. Przechodząc do oceny zasadności złożonego w niniejszej sprawie wniosku zauważyć należy, że w piśmie z 10 lipca 2025 r. (karta nr 38) wskazano, że Zarząd ROD nie otrzymał przedmiotowej skargi, gdyż przesyłka która ją zawierała kierowana była każdorazowo na błędny adres. Podano, że Zarząd ROD został tylko poinformowany przez skarżącą o toczącym się postępowaniu. W następstwie powyższego Zarząd ROD podjął kontakt z Sądem celem ustalenia sygnatury akt sprawy jednakże przesyłki nie otrzymał. Co istotne wnioskodawczyni nie dołączyła potwierdzenia nadania skargi, którą jak podała we wniosku o ukaranie grzywną, Zarząd ROD miał odebrać 17 lutego 2025 r. Jednakże z analizy akt sprawy o sygnaturze I SA/Wa 1083/25 (w przedmiocie rozpatrzenia skargi na uchwałę Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Generalska" w Warszawie z 29 sierpnia 2024 r., nr 25/2024) wynika, że przy piśmie z 30 października 2024 r. I DK 86/24 Sąd przekazał Zarządowi ROD skargę z 23 października 2024 r. Przesyłka została odebrana 13 listopada 2024 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (karta nr 39 akt I SA/Wa 1083/25). Dopiero 3 marca 2025 r., a zatem po 3 miesiącach, wpłynęło pismo Zarządu ROD o przesłanie dokumentacji w sprawie I DK 86/24. Pismem z 6 marca 2025 r. Sąd udzielił Zarządowi informacji, że żądana dokumentacja została do Zarządu przesłana przy piśmie z 30 października 2025 r. W dniu 26 czerwca 2025 r. wpłynęła do Sądu odpowiedź na skargę (karta nr 2 akt I SA/Wa 1083/25), a następnie przy piśmie z 14 lipca 2025 r. przekazano skargę z 23 października 2024 r. wraz z aktami (karta nr 45 akt I SA/Wa 1083/25). Przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę zarówno przyczyny niewypełnienia obowiązków, jak i czas opóźnienia oraz rozważyć, czy uznaje, że zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Sąd bowiem może, ale nie musi, orzec o wymierzeniu grzywny. Przepis umożliwiający wymierzenie grzywny spełnia funkcję nie tylko represyjną i dyscyplinującą organy do realizacji obowiązków, ale i prewencyjną. Ważne jest zatem dokonanie oceny, czy ostatecznie organ (lub inny podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej) obowiązek wykonał i w jaki sposób wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny. Argumentacja zawarta w piśmie z 10 lipca 2025 r. opiera się na braku takiego obowiązku. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Jak wyżej wskazano, podmiot, który otrzymał skargę skierowaną do sądu administracyjnego, jest zobowiązany ją przekazać do tego sądu, bez względu na to, czy postrzega siebie jako organ administracji publicznej, czy też nie. Z wyżej omówionych przyczyn Sąd stwierdził, że zaistniała podstawa do wymierzenia Zarządowi grzywny w kwocie 100 zł. Sąd wziął pod uwagę, że Zarząd, chociaż z opóźnieniem wykonał ciążący na nim obowiązek. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.(pkt 2 sentencji).