II SA/Wa 1059/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw oraz siłowni zewnętrznych będących własnością gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej stwierdzono nim nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2025 r. w sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw oraz siłowni zewnętrznych będących własnością Gminy i Miasta M., co do § [...] ust. 2 pkt 3, 4 i 7 oraz § [...] ust. 4 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze, którym – na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. w Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) - stwierdzono nieważność uchwały w sprawie regulaminu korzystania z placów zabaw oraz siłowni zewnętrznych będących własnością Gminy Miasto [...] (dalej jako ‘Uchwała") – w zakresie § 4 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 7 oraz § 5 ust. 2, 3 i 4 regulaminu korzystania z placów zabaw oraz siłowni zewnętrznych będących własnością Gminy Miasto [...], stanowiącego załącznik do uchwały - określanego dalej mianem "Regulamin". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano m.in.: - w podstawie prawnej Uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym; zgodnie z dyspozycją tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego - w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; użyte przez ustawodawcę pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję do formułowania - co do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - norm i zasad postępowania; stanowiąc na podstawie tego przepisu akt prawa miejscowego, rada gminy jest jednak ograniczona porządkiem prawnym - nie może go dowolnie naruszać lub modyfikować, - wobec wyrażonej art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) zasady praworządności, regulowana wydanym aktem normatywnym materia musi wynikać z upoważnienia ustawowego - nie można przekraczać zakresu tego upoważnienia; oznacza to, że każde unormowanie, którym wykraczono poza udzielone upoważnienie, stanowi o naruszeniu normy upoważniającej; uchybia więc konstytucyjnym warunkom legalności aktu prawa miejscowego – wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego; zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, zawarte w akcie prawa miejscowego regulacje, mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej - kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów; nie są więc wydawane w celu wykonania ustawy - jak rozporządzenie, w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP, - na kanwie przedmiotowej sprawy, wymienione w zarządzeniu nadzorczym regulacje Regulaminu wydano z istotnym naruszeniem prawa, - w § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu wskazano, że Gmina Miasto [...] (dalej, jako "Gmina") oraz zarządca nie ponoszą odpowiedzialności za wszelkie wypadki oraz szkody powstałe w trakcie korzystania z urządzeń na terenie placów zabaw oraz siłowni zewnętrznych oraz nie ponoszą oni odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na placach zabaw oraz na siłowniach zewnętrznych; dane postanowienia Regulaminu wkraczają w zagadnienia, związane z zasadami odpowiedzialności określonych podmiotów za wypadki i szkody na osobach i mieniu - powstałe w trakcie korzystania z urządzeń na terenie placów zabaw i siłowni zewnętrznych; uregulowano je w przepisach rangi ustawowej - przede wszystkim w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie opubl. w Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.c."; regulowanie kwestii odpowiedzialności zarezerwowano bowiem wyłącznie dla ustawodawcy; w utrwalonym orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano: "Nie może budzić wątpliwości, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy, która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną [...]" (tak: wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Po 672/11 oraz III SA/Kr 1476/13 – dostępne w CBOSA). - ustalenia w przepisach Regulaminu prowadzą ponadto do stwierdzenia, że Gmina nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałe podczas korzystania z obiektów zdarzenia; w istocie zaś tak nie jest; jako podmiot zarządzający obiektami użyteczności publicznej, zobowiązana jest bowiem do odpowiedniej dbałości o stan tego miejsca; zapis Regulaminu sugeruje więc niedopuszczalne wyłączenie - na mocy Uchwały - odpowiedzialności Gminy i osoby zarządzającej w jej imieniu gminnymi obiektami użyteczności publicznej, - postanowienie § 5 ust. 4 Regulaminu także przekracza upoważnienie, wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym; ustalono tam, że naruszające porządek publiczny osoby ponoszą odpowiedzialność na zasadach, określonych w odrębnych przepisach; w kompetencji rady gminy nie mieści się regulowanie jakichkolwiek sankcji i odpowiedzialności za nieprzestrzeganie postanowień przyjętego regulaminu; rada gminy – podejmując, na podstawie upoważnienia ustawowego, akt prawa miejscowego – musi ściśle uwzględniać jego wytyczne; odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym (daną Uchwałą) a ustawą; kwalifikuje się to jako istotne naruszenie prawa; Trybunał Konstytucyjny wskazał, że każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji RP przepisów, gdzie określono tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (tak: m.in. wyroki TK: z 30 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 39/04, opubl. OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opubl. OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110), - wskazane zatem postanowienia Regulaminu, gdzie uregulowano kwestie ponoszenia odpowiedzialności, wykraczają poza zakres delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym; istotnie naruszają więc ten przepis, - istotnie naruszają przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110, ze zm.), zwanej dalej "K.w.", postanowienia § 4 ust. 2 pkt 3, 4 i 7 Regulaminu; w § 4 ust. 2 pkt 3 dotyczy problematyki zakazu zaśmiecanie terenu; zaśmiecanie miejsc publicznych jest tymczasem przedmiotem regulacji art. 145 K.w.; w §. 4 ust. 2 pkt 4 zabroniono natomiast rozniecania ognia oraz używania wszelkich wyrobów pirotechnicznych i łatwopalnych; kwestię niedozwolonego używania otwartego ognia uregulowano natomiast w art. 82 § 1 pkt 1 K.w., zakaz używania materiałów pirotechnicznych i łatwopalnych stanowi zaś modyfikację art. 83 § 1 K.w.; z kolei ustalony w § 4 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zakaz zakłócania porządku i ciszy nocnej spenalizowano w art. 51 K.w.; nie jest dopuszczalne regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii, objętej przepisami hierarchicznie wyższymi - tym bardziej modyfikowania uchwałami przepisów ustawowych, - nie jest zgodne z prawem również postanowienie § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu; przewidziano tam bezwzględny zakaz wprowadzania zwierząt; regulacje o zakazie wprowadzenia zwierząt na tereny publiczne i do publicznych obiektów istotnie naruszają art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44 ze zm.), zwanej dalej ustawą o "rehabilitacji"; w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu nie uwzględniono ustawowego uprawnienia osób niepełnosprawnych, które mają prawo do wstępu do obiektów publicznych - razem z psem asystującym; w Regulaminie należało uwzględniać wyjątek, który stanowi odstępstwo od zasady zakazu wprowadzania zwierząt na teren obiektów publicznych - względem osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących; ponadto - na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2024 r. poz. 145, ze zm.) - Policja - w granicach swoich zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3a-4a tego aktu - może używać psów lub koni służbowych (art. 14 ust. 5c ustawy); wymienione w powołanym wyżej przepisie ustawy czynności, obejmują m.in. ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego - w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych; oznacza to możliwość prowadzenia działań przez funkcjonariuszy Policji ż udziałem zwierząt na terenach gminnych obiektów użyteczności publicznej; uchwalenie w akcie prawa miejscowego bezwzględnego zakazu wprowadzania zwierząt na teren obiektu użyteczności publicznej jest więc także sprzeczne ze wskazanymi wcześniej przepisami danego aktu; przyjmowane przez radę gminy regulacje winny znajdować umocowanie w obowiązujących przepisach, zapisy zawarte w uchwałach nie mogą zaś ich naruszać. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że Uchwała narusza w części przepisy; w konsekwencji błędnie stwierdzono jej nieważności w zakresie określonym w zarządzeniu nadzorczym; było to następstwem błędnej wykładni niżej wymienionych przepisów, - art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zawężającą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowieniami Regulaminu zmodyfikowano przepisy prawa powszechnie obowiązującego, - § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, w zw. z art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3a-4a ustawy o Policji - poprzez uznanie, że w Regulaminie należy wskazać wyjątek, wynikający z powyższego przepisu rangi ustawowej; przepisy rangi ustawowej mają tymczasem pierwszeństwo przed porządkowymi - obowiązującymi na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego; nie jest wymagane dodawania wyjątków - regulowanych w innych przepisach, - § 4 ust. 2 pkt 3, 4 i 7 Regulaminu, w zw. z art. 51,. 82 § 1 pkt 1, art. 83 § 1 i art. 145 K.w., poprzez uznanie, że wskazanymi postanowieniami Regulaminu zmodyfikowano przepisy, dotyczące wykroczeń; nie uczyniono tego; doprecyzowano jedynie zasady i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, - § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu, poprzez przyjęcie, że postanowieniami tymi zmodyfikowano reguły K.c. i innych ustawy - w zakresie odpowiedzialności - gdy przepisami tymi tego nie uczyniono, - § 5 ust 4 Regulaminu, w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że regulacja ta wykracza poza normę kompetencyjną rady gminy; prawidłowa wykładnia tego postanowienia prowadzi tymczasem do wniosku, że jest to norma informacyjna, nie zaś sankcyjna. Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje. Skarga jest w części zasadna. Trafnie w niej wywiedziono, że - oceniając legalność Uchwały - organ nadzoru naruszył przepis kompetencyjny, zakreślający granice uprawnienia do ingerowanie w działalność samorządu terytorialnego, gdy kompetencje przypisano jego organom (np. radzie gminy) - tu: w obszarze stanowienia aktów prawa miejscowego. Wypada na wstępie odnotować że prawodawca, przypisując organowi nadzoru uprawnienie władczego ingerowania - przez wydanie rozstrzygnięć nadzorczych - w proces stanowienia prawa miejscowego (w art. 91), zakreślił równocześnie konkretną granicę - poza którą takiego działania nie przewidziano. Mianowicie - na mocy art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest dopuszczalne w razie stwierdzenia wyłącznie nieistotnego naruszenia prawa. W takim przypadku organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały (lub zarządzenia), ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę (lub zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Z woli prawodawcy więc, nie każde faktyczne naruszenie prawa - także w kwestii treści uchwały - może stanowić podstawę do władczej ingerencji w proces stanowienia prawa miejscowego. Odnosząc tą ogólną uwagę do realiów rozpoznawanego przypadku, należy wskazać, że chybione jest stanowisko organu nadzoru, jakoby - na mocy § 5 ust. 4 - ustanowiono jakiekolwiek formy odpowiedzialności karnej. Uprawnienie na rzecz rady gminy do ustanawiania odpowiedzialności karnej – lecz wyłącznie wobec nieprzestrzegania przepisów porządkowych - przewidziano wprawdzie, wobec brzmienia art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści zapisu, kwestionowanego przez organ nadzoru nie wynika jednak, aby regulację w danym zakresie nim ustanowiono, ani też sugestia, aby rada gminy uczyniła to aktem odrębnym. Regulamin nie należy zresztą do kategorii przepisów porządkowych w myśl art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwalono go w myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 danego aktu. W takiej sytuacji kwestionowana wypowiedź nie ma w istocie charakteru przepisu lecz jest jedynie informacją - skierowaną do osób, zapoznających się z treścią Regulaminu, który - wedle powszechnej praktyki - umiejscawiany bywa w pobliżu poszczególnych obiektów użyteczności publicznej. Wprawdzie dany zapis nie stanowił więc sensu stricte przepisu (normy prawnej) – nie należałoby więc go zamieszczać w akcie normatywnym, jakim jest Regulamin. Nie sposób uznać jednak, aby tego rodzaju uchybienie, miało istotne znaczenie. Należy ponownie podkreślić, że danym zapisem nie statuowano nowych zasad odpowiedzialności karnej, lecz tylko - zgodnie z rzeczywistym stanem, uwzględnionym zresztą przez organ nadzoru - informowano o możliwości podlegania rygorem karnym - z mocy innych przepisów. Chybiona jest także argumentacja organu nadzoru gdzie wywodzono, jakoby rada gminy nie mogła - w przepisach prawa miejscowego - określać pewnej kategorii zakazów (tak zapisy § 4 ust. 2 pkt 3, 4 i 7 Regulaminu) skoro - w akcie rangi ustawowej (K.w.) - przewidziano odpowiedzialność z tytułu zakazywanych w Regulaminie zachowań. Szeroko przyjętą i stosowaną w aktach normatywnych praktyką jest ustanawianie pewnych zakazów w ramach przepisów, gdzie określono reguły postępowania, w ramach odrębnych zaś norm (np. w stosownych działach ustaw o nazwie "przepisy karne"), ustanawiania odpowiedzialności za ich nieprzestrzeganie. Wprawdzie przywołana praktyka dotyczy generalnie regulacji rangi ustawowej, jednakże nie wynika stąd generalny brak możliwości ustanowienia określonych zakazów aktem prawa miejscowego - gdy odpowiedzialność z tytułu ich naruszenia przewidziano ustawą. Należy jedynie odnotować - w kontekście oceny ewentualnej faktycznej ingerencji zapisami Regulaminu w zasady ustanowione ustawami - że stanowisko organu mogłoby być trafne, gdyby równocześnie rada gminy samodzielnie ustanowiła szczególne reguły odpowiedzialności za naruszenie wskazanych w Regulaminie zakazów – np. nieprawidłowo wykonując wobec upoważnienie z art. 40 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Doszłoby wówczas istotnie do alternatywnego uregulowania reguł odpowiedzialności - wobec stanowionych ustawą. W rozpatrywanym przypadku nie miało to jednak miejsca. W Uchwale nie przewidziano odrębnych reguł odpowiedzialności za naruszenie zasad Regulaminu. W tym świetle sformułowanie wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 3, 4 i 7 Regulaminu zakazów nie skutkowało istotnym naruszeniem reguł stanowienia prawa miejscowego. Można je natomiast uznać za praktycznie uzasadnione – z perspektywy zapewnienia kompleksowej informacji o regułach korzystania z obiektów - przy uwzględnieniu wskazywanej już praktyki zamieszczenia treści regulaminów w ich obrębie. Chybione są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Wypada rozpocząć od ogólnej uwagi, że - co trafnie zauważa strona skarżąca - aktów rangi ustawowej nie można modyfikować przepisami niższego rzędu – w tym stanowionym jako prawo miejscowe (z wyjątkiem przypadku gdy taka możliwość wynika wprost z treści upoważnienia). Nie sposób stąd jednak wywodzić, że sprzeczność aktów niższego rzędu z ustawami, nie stanowi o istotnym uchybieniu prawu skoro pierwszeństwo ma ustawa. Przy takim założeniu kontrola zgodności aktów prawa miejscowego z ustawami nie znajdowałaby wręcz żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wynika stąd, że skoro - czego nie kwestionuje organ gminy - w § 4 ust. 2 pkt 2 Regulaminu nie uwzględniono reguł, wynikających z aktu wyższego rzędu (ustawy o rehabilitacji oraz ustawy o Policji) - stanowiąc całkowity zakaz wprowadzania zwierząt - zasadnym było wyeliminowanie danego przepisu z obiegu prawnego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że generalnie organy, wykonujące władzę państwową, związane są regulacjami wszystkich stopni - także aktami prawa miejscowego - do czasu ich ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Reguła ta nie dotyczy wyłącznie sądów - wobec treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Trafnie zauważył z kolei organ nadzoru, że reguły odpowiedzialności za szkody bądź pozostawione rzeczy - określone § 5 ust. 2 i 3 Regulaminu – po pierwsze wykraczają poza zakres danego aktu, którym ustalać można wyłącznie zasady postępowania (mogą być opisane także w formie zakazów). Po wtóre zaś, wyrażone danym postanowieniem Regulaminu zasady statuują niejako równoległy porządek - w kwestii odpowiedzialności - wobec tych, wyrażonych przepisami powszechnie obowiązującymi – m.in. w K.c. Co trafnie zauważa organ nadzoru, z zapisów w Regulaminu nie wynika przykładowo możliwość odpowiedzialności zarządcy terenu, gdy szkoda stanowi następstwo jego własnych zaniedbań – w kontekście utrzymania obiektu. Sformułowanie zakwestionowanych zasad, może sugerować próbę ustanowienia odmiennych, szczególnych zasad odpowiedzialności. Jeżeli nie było to intencją prawodawcy, prowadzi to do dezinformacji osób, korzystających z obiektów użyteczności publicznej gminy. Także w tym kontekście organ nadzoru zasadnie zakwalifikował zamieszczenie powyższych postanowień w Regulaminie, jako naruszenie przepisów, wykraczające poza ramy "nieistotnego" - w rozumieniu art. 91 ust. 4 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji zasadne było oddalenie przez Sąd skargi w pozostałym zakresie - gdzie rozstrzygnięciem nadzorczym prawa nie naruszono. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono, na podstawie art. 148 oraz 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.