II SA/Wa 1087/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r., złożonym za pośrednictwem drogi elektronicznej (ePUAP), Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Stowarzyszenie") wniosło do Prezesa Sądu Okręgowego w [...], o udostępnienie informacji publicznej w postaci uzasadnienia postanowienia sądu o zastosowaniu aresztu tymczasowego wobec osoby fizycznej, o którym mowa w artykule znajdującym się w serwisie internetowym wskazanym we wniosku. Prezes Sądu Okręgowego w [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. udostępnił informację publiczną w postaci zanonimizowanej treści sentencji postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej treść uzasadnienia wskazanego postanowienia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że integralną częścią postanowienia sądu o zastosowaniu tymczasowego aresztowania jest jego uzasadnienie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. 1 tiret trzecie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) treść orzeczeń sądów powszechnych stanowi informację publiczną. Prezes Sądu Okręgowego w [...] zauważył jednak, że postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania zapada w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego, na posiedzeniu niejawnym, które stosownie do art. 95b § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 534) toczy się z wyłączeniem jawności. W związku z tym z uwagi na art. 241 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.) treść uzasadnienia postanowienia objęta jest tajemnicą postępowania przygotowawczego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej. Decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w [...] została doręczona za pośrednictwem drogi elektronicznej w dniu 27 sierpnia 2020 r., na co wskazuje Urzędowe Poświadczenie Doręczenia o nr: [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Stowarzyszenie odwołaniem wniesionym za pośrednictwem ePUAP, w dniu 10 września 2020 r. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz zobowiązanie Prezesa Sądu do rozpatrzenia wniosku. Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została podpisana w formie tradycyjnej – odręcznej, a następnie wysłana w tradycyjnej formie – listownej – do Stowarzyszenia. Koperta zawierająca ww. korespondencję, została następnie zwrócona do nadawcy – organu II instancji – jako dwukrotnie awizowana i niepodjęta w terminie przez odbiorcę – skarżące Stowarzyszenie. W dniu 27 stycznia 2021 r. wobec stwierdzenia, że korespondencja została wysłana na nieprawidłowy adres, zarządzono ponowne jej doręczenie. Tę korespondencję doręczono Stowarzyszeniu w dniu 9 lutego 2021 r., o czym świadczy podpis osoby odbierającej wraz ze wskazaniem numeru pełnomocnictwa i daty odbioru na znajdującym się w aktach administracyjnych zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skarżąca, pismem wniesionym za pośrednictwem ePUAP, w dniu 12 marca 2021 r. za pośrednictwem Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] złożyła skargę na decyzję organu II instancji, w której wniosła o uchylenie jej oraz decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, na co wskazuje art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Kognicja sądów administracyjnych jest ograniczona i wynika m.in. z art. 3 § 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrola legalności decyzji administracyjnej inicjowana jest wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] rozpatrzył wniosek skarżącego wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.) odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji tej zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: k.p.a.), z tym jednak zastrzeżeniem, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z wykładni systemowej art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie polega jedynie na stosowaniu wyłącznie przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale konstytuuje nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. wyr. NSA z dnia 10.11.2017 r., I OSK 3312/15, CBOSA; wyr. NSA z 18.10.2013 r., I OSK 1632/13, CBOSA). Jednym z warunków wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest istnienie substratu zaskarżenia, czyli aktu administracyjnego lub innej czynności, od której przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że przedmiot zaskarżenia musi istnieć w chwili złożenia skargi, a jego byt ma charakter obiektywny. Brak przedmiotu zaskarżenia skutkuje uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. T. Woś, M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 58, nt. 3; post. NSA z dnia 21.03.1991 r., SA/Wr 168/91, ONSA 1991 Nr 1, poz. 28; post. NSA z dnia 12.08.2005 r., II OW 25/05, ONSAiWSA 2006 Nr 1, poz. 5). Zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że moment doręczenia decyzji administracyjnej wywołuje nie tylko skutki po stronie organu administracji publicznej, ale warunkuje również dopuszczalność zaskarżenia rozstrzygnięcia przez stronę. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyr. NSA z dnia 06.03.2018 r., I OSK 2523/17, CBOSA; wyr. WSA w Warszawie z dnia 27.04.2020 r., II SAB/Wa 478/19, CBOSA; wyr. WSA w Gdańsku z dnia 03.06.2020 r., II SA/Gd 636/19, CBOSA; wyr. WSA w Opolu z dnia 09.03.2021 r., II SA/Op 8/21, CBOSA). Organ administracji publicznej doręcza decyzję stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, na co wskazuje art. 109 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, stosownie do art. 39 k.p.a. Ponadto z art. 391 § 1 k.p.a. wynika, że doręczanie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Sąd rozpatrujący skargę podziela pogląd licznie prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "następuje" prowadzi do wniosku, że spełnienie warunku z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje do uruchomienia doręczenia elektronicznego, zaś doręczenie w trybie tradycyjnym nie może wówczas mieć miejsca. Złożenie podania, w tym także odwołania do organu II instancji, w formie elektronicznej powoduje, że wszelkie pisma w sprawie doręczane będą w tej formie. Nie są przy tym wymagane żadne dodatkowe oświadczenia stron lub uzyskanie zgody. Jedynie w przypadku, gdy strona lub inny uczestnik postępowania zrezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ administracji publicznej doręcza pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego, na co wskazuje art. 391 § 1d k.p.a. Cofnięcie zgody na dokonywanie doręczeń w formie elektronicznej musi być wyraźne, bowiem braku zgody nie można domniemywać (por. wyr. NSA z dnia 30 czerwca 2020 r., II FSK 800/20, CBOSA; wyr. NSA z 7 czerwca 2017 r. II GSK 1444/17, CBOSA; wyr. NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2629/15, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2019 r., II SA/Wa 939/19, CBOSA; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 39(1), nt. 3). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 in fine k.p.a. dopuszczalne jest wydawanie w postępowaniu administracyjnym decyzji w formie dokumentu elektronicznego. Decyzję taką opatruje się wówczas kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W takim przypadku doręczenie następuje w formie przewidzianej w art. 391 § 1 k.p.a. i zastępuje doręczenie aktu w formie tradycyjnej, określonej w art. 39 k.p.a. Niedopuszczalne jest przy tym doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r., II SA/Łd 748/20, CBOSA). Podzielić należy również zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 21 marca 2014 r. I OSK 477/14, że pomimo spełnienia przesłanek wskazanych w art.391 § 1 k.p.a. doręczenie w sposób tradycyjny może mieć jednak miejsce w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego. W przypadku nieprawidłowego doręczenia decyzji w literaturze przedmiotu przyjęto, że mamy do czynienia z aktem nieistniejącym, tzw. "nieaktem", który nie korzysta z domniemania prawidłowości i nie wchodzi skutecznie do obrotu prawnego. Stwierdzenie jego nieistnienia może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 296-297; S. Gajewski, A. Jakubowski, Nieakt w prawie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2013 Nr 6, s. 85-86; E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 270; post. WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2018 r., II SA/Wr 232/18). Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta została doręczona skarżącej przez operatora pocztowego w trybie art. 39 k.p.a. w dniu 9 lutego 2021 r. Zarówno jednak wniosek skarżącej z 11 sierpnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, jak również odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z [...] września 2020 r. zostały złożone w formie elektronicznej za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 670 ze zm.). Biorąc to pod uwagę uznać należy, że wniesienie przez skarżącą odwołania w formie elektronicznej spełniło przesłankę wyrażoną w art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc zmaterializowało się w sprawie wymaganie doręczenia przez organ pism w formie elektronicznej za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Również decyzja organu II instancji powinna zostać wydana w formie dokumentu elektronicznego i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Należy bowiem zauważyć, że Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] jako organ administracji publicznej udostępnia adres pocztowy skrzynki podawczej ePUAP, a zatem możliwe jest załatwianie spraw przed tym organem z wykorzystaniem narzędzi elektronicznych. Zainicjowanie postępowania w drodze elektronicznej powinno skutkować załatwieniem tej sprawy do końca z wykorzystaniem doręczeń przewidzianych w art. 391 § 1 k.p.a. co oznacza, że również w takiej formie winno zostać wydane i doręczone ostateczne rozstrzygnięcie. Ponadto organ ma obowiązek załatwiania spraw w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, co wynika z art. 8 § 1 k.p.a., a zasada ta dotyczy również postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Strona działająca przez cały czas postępowania z wykorzystaniem narzędzi komunikacji elektronicznej ma prawo spodziewać się, że również w tej formie zostanie jej wydane orzeczenie kończące to postępowanie. Innymi słowy, organ bez wcześniejszego poinformowania strony ani podjęcia próby doręczenia decyzji w formie elektronicznej nie jest uprawniony do odstąpienia od dokonywania doręczeń w sposób przewidziany w art. 391 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że zaprzestanie dokonywania doręczeń w tej formie przewidziane zostało jedynie w przypadku wyraźnej rezygnacji strony z dokonywania doręczeń elektronicznych, stosownie do art. 391 § 1d k.p.a. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia organu do samodzielnego odstąpienia do dokonania doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, bez wcześniej inicjatywy strony. Z tych względów uznać należy, że decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] nie została prawidłowo doręczona skarżącej, więc co prawda formalnie została ona wydana, jednak nie wprowadzono jej skutecznie do obrotu prawnego, co uniemożliwia wywołanie przez nią jakichkolwiek skutków. Akt ten nie ma charakteru wiążącego, a więc nie może zostać zaskarżony skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W aktach sprawy brak jak dokumentu wskazującego na podjęcie przez organ próby doręczenia skarżącej decyzji w formie elektronicznej. Nie można zatem uznać, że doręczenie takie okazało się nieskuteczne. W sprawie stwierdzić należy zatem, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, co czyni skargę niedopuszczalną. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.