II SA/Wa 1094/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w S. na postanowienie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przyznał [...] D. P. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek specjalny za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych w wysokości 22,50 zł. Następnie w związku z wnioskiem [...] D. P. w sprawie zweryfikowania kwoty dodatku przyznanego powyższą decyzją Dowódca JW [...] ponownie przeanalizował i zgromadził dokumenty świadczące o okresie pobierania przez wnioskodawcę dodatku z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Dowódca JW [...] uchylił ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. przyznającą dodatek specjalny za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych wymienionemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. na okres [...].01.2017 r. do [...].01.2017 r. w wysokości 22,50 zł oraz przyznał ww. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek specjalny z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych w wysokości 75,00 zł. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wystąpił do Dowódcy JW [...] wskazując, że decyzja nr [...] Dowódcy JW [...] z dnia [...] października 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa dotyczących zasad przywracania żołnierzom dodatków w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] zawiadomił Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o wszczęciu postępowania nieważnościowego z jego wniosku. Dowódca JW Nr [...] w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego z wniosku Dyrektora WBE w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Dowódcy JW [...] w [...] z dnia [...] października 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzja z dnia [...] marca 2018 r. doręczona została Dyrektorowi WBE w [...] w dniu [...] marca 2018 r. W dniu [...] marca 2018 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wniósł do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych za pośrednictwem Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem przepisów przejściowych regulujących kwestę uprawnień żołnierzy zawodowych do dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] na decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie przyznania dodatku specjalnego D. P. w ostatnim miesiącu pełnienia służby. W uzasadnieniu powołując się na art. 127 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że odwołanie od decyzji przysługuje jedynie stronie, której legitymację procesową winno ustalać się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zgodnie z dominującą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obiektywną teorią strony stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Z wniesieniem odwołania przez podmiot nieuprawniony ustawodawca wiąże konsekwencję braku możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego. Organ stwierdził, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nie posiada legitymacji procesowej do występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji nr [...] Dowódcy JW [...] z dnia [...] marca 2017 r. w charakterze strony. Interes na który powołuje się w odwołaniu, a sprowadzający się do potencjalnej konieczności realizacji decyzji, z której treścią się nie zgadza, nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. Wobec braku możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego, która to niemożność wynika z braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego odwołanie, należało stwierdzić o niedopuszczalności odwołania. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wskazał przy tym, iż jako organ wyższego stopnia względem Dowódcy JW [...] uczyni przedmiotem analizy postępowanie zakończone decyzją Nr [...] Dowódcy JW [...] z dnia [...].03.2017 r. pod kątem zasadności wzruszenia tej decyzji w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych k.p.a. Postanowienie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] stało się przedmiotem skargi Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], reprezentowanego przez adwokata. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj.: - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] nie jest stroną postępowania oraz nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu w zakresie przyznania dodatku służbowego w ostatnim miesiącu służby podczas, gdy interes prawny wynika wprost z przepisów prawa tj. z art. 80 ust. 5f ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, co miało bezpośredni wpływ na rozpoznanie sprawy; - art. 134 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania pomimo prawidłowego wniesienia w terminie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] na okoliczność ustalenia braku spójnej praktyki i rozbieżności w uznaniu wojskowych organów emerytalnych za stronę w postępowaniach o przyznanie dodatków służbowych w ostatnim miesiącu służby. Zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że przedmiotem sporu jest to, czy wojskowy organ emerytalny jest stroną postępowania w przedmiocie przyznawania dodatków służbowych w ostatnim miesiącu służby. Podniósł, że pogląd zaprezentowany przez organ, który zakwestionował prawa strony organu rentowego wydaje się być błędny. W ocenie skarżącego interes prawny Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], w postępowaniu jest oczywisty. Wydanie decyzji niezgodnej z prawem w zakresie ustalenia dodatku służbowego w ostatnim miesiącu służby ma wpływ w zasadniczej części względem wojskowego organu emerytalnego. Dyrektor Biura jest bowiem związany decyzją, która jest podstawą wyliczenia wysokości świadczenia przez cały okres istnienia prawa do zaopatrzenia. W przypadku pozbawienia skarżącego prawa udziału w przedmiotowym postępowaniu, zostaje on postawiony przed faktem dokonanym i nie ma możliwości wzruszenia decyzji, które w sposób oczywisty wpływają na zakres obowiązków wojskowych organów emerytalnych względem ubezpieczonych. W odpowiedzi na skargę Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pełnomocnik wskazał, że zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie znajduje podstaw prawnych. Pełnomocnik skarżącego podnosi, że wojskowy organ emerytalny posiada interes prawny w określonym rozstrzygnięciu wywodzony z przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, jednakże z powołanych regulacji nie wynikają podobne wnioski. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21.11.2017 r. VII SA/Wa 62/17 "Źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.". Stanowisko to zostało następnie potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 676/16. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17 stwierdził, że "co prawda interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać, rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego". Pełnomocnik wskazał, że z sytuacją określoną we wskazanych orzeczeniach nie mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym, bowiem art. 80 ust. 5f ww. ustawy odnosi się do innego postępowania niż art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, tworzącego stosunek prawny pomiędzy odmiennymi podmiotami. W pierwszym przypadku dotyczy on dowódcy jednostki oraz żołnierza, który przechodzi na emeryturę, w drugim zaś organu emerytalnego oraz wymienionego żołnierza. Oznacza to, że obie procedury są od siebie niezależne, zatem organ emerytalny nie może upatrywać swojego interesu we właściwym przeprowadzeniu niedotyczącego go postępowania. Pełnomocnik wskazał, że powoływane przez pełnomocnika skarżącego jako dowód rozbieżności i niekonsekwencji w tej materii postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] uznaje Wojskowe Biuro Emerytalne za zainteresowanego w rozumieniu art. 58 k.p.a., podczas gdy pojęcie to nie jest jednoznaczne z posiadaniem przez ww. organ interesu prawnego zgodnie z art. 28 k.p.a. w zaistniałym stanie faktycznym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, zatem wniesione przez niego odwołanie należy uznać za niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nie narusza prawa. Za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisu art. 134 k.p.a., jak również przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 5 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Zgodnie z art. 134 k.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Warszawa 2012, str. 507). Trafnie Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych stwierdził, że Dyrektor WBE w [...] nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie przyznania dodatku specjalnego D.P. w ostatnim miesiącu pełnienia służby W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. można wyprowadzić jedynie z przepisów prawa materialnego. W sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie nie istnieje przepis prawa materialnego, który dawałby podstawę do kwestionowania przez wojskowy organ emerytalny decyzji dotyczącej dodatku specjalnego przyznanego D. P. za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, zasadnie organ stwierdził, że Dyrektor WBE nie ma legitymacji strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Żaden z przepisów powołanych przez skarżącego w skardze nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku o istnieniu interesu prawnego wojskowego organu emerytalnego w tej sprawie. Wojskowy organ emerytalny ustala prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia. Podniesiona w skardze okoliczność "braku kontroli nad przyznawanymi dodatkami w ostatnim miesiącu pełnienia służby przez dowódcę bezpośrednio podległemu żołnierzowi, który służy w tej samej jednostce" także nie stanowi o istnieniu interesu prawnego wojskowego organu emerytalnego w tej sprawie. Organ emerytalny nie ma podstaw do wywodzenia "własnych praw" z decyzji dotyczącej dodatku do uposażenia żołnierza. Podkreślenia przy tym wymaga, że sam udział w postępowaniu przed organem I instancji nie przesądza interesu prawnego jednostki w sprawie (v. B.Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15 wydanie, str. 706). Jedynie gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa. Sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie, stąd zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych trafnie zastosował art. 134 k.p.a. Organ wskazał przy tym, że dokona kontroli decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Podniesiona w skardze kwestia rozbieżności w uznawaniu wojskowych organów emerytalnych za stronę w "postępowaniach o przyznanie dodatków służbowych w ostatnim miesiącu pełnienia służby" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W sprawie tej Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wyraził pogląd w zaskarżonym postanowieniu i w ocenie Sądu postanowienie to nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku.