II SA/Wa 1103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ"), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia S. L. (dalej: "skarżący") stawki uposażenia zasadniczego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2025 r. skarżący, powołując się na przepisy ustawy budżetowej na rok 2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 122; dalej: "ustawa budżetowa") oraz wejście w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2024 r., poz. 745; dalej: "rozp. z 2024 r."), wezwał Szefa CBA do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie naliczenia uposażenia w nowej wysokości na zajmowanym przez niego w dniu 1 stycznia 2024 r. stanowisku kierownika referatu, przeliczenia według nowej wysokości wynagrodzenia za miesiąc styczeń 2025 r., należnej odprawy, ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej, a także do niezwłocznej wypłaty powstałej różnicy, jak też niezwłocznego przekazania stosownej decyzji / zaświadczenia Zakładowi Emerytalno-Rentowemu MSWiA w W.. W uzasadnieniu powołanego na wstępie rozstrzygnięcia organ podał, że wniosek skarżącego z [...] lutego 2025 r. uznał za żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego - w związku z wejściem w życie w dniu 1 lutego 2024 r. z mocą od dnia 1 stycznia 2024 r. ustawy budżetowej oraz wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. z mocą od 1 stycznia 2024 r. rozp. z 2024 r. - i domaganie się wydania decyzji personalnej ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego, powiększoną o wartość 20% od 1 stycznia 2024 r. Dalej Szef CBA wskazał, iż skarżący został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem 31 stycznia 2024 r., zatem w dacie wejścia w życie nowych stawek uposażenia zasadniczego pozostawał poza służbą. Ostatnim zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem służbowym było stanowisko - kierownik referatu ze stawką uposażenia zasadniczego w wysokości 8570 zł. Stawka uposażenia zasadniczego na ww. stanowisku kształtuje się w granicach 7200-11160 zł, co oznacza, że nowelizacja przepisów nie wprowadziła konieczności zmiany przyznanej stawki uposażenia zasadniczego (kwota 8570 zł mieści się bowiem w granicach przewidzianej dla stanowiska kierownik referatu stawki uposażenia zasadniczego). W przedmiotowej sprawie organ nie miał więc obowiązku wydania decyzji ustalającej byłemu funkcjonariuszowi nową stawkę uposażenia zasadniczego. Szef CBA wyjaśnił, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 712; dalej: "ustawa o CBA"), organ jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Stosunek służbowy funkcjonariusza CBA opiera się na administracyjnoprawnym stosunku zatrudnienia, którego cechami wyróżniającymi są m.in.: hierarchiczne podporządkowanie, ścisła podległość służbowa, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (również byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Na poparcie swojego stanowiska Szef CBA powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, w którym wskazano, że "kwestie dotyczące uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, w tym stawek tego uposażenia, nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, lecz są ściśle związane z mianowaniem funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do treści przepisów § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (...) ustala się stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych (ust. 1); stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego określa tabela, stanowiąca załącznik do rozporządzenia (ust. 2)" - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): orzeczenia.nsa.gov.pl. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, "takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb" (vide postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Również w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA uznał, że "stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego". Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy też ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U. z 2022 r., poz. 2396 ze zm.; dalej: "rozp. z 2010 r."). Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Szef CBA skonkludował, że ustalając stan prawny w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, bowiem decyzja organu w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego, której wydania domaga się skarżący, jest aktem z zakresu podległości służbowej. Opisane wyżej postanowienie Szefa CBA z [...] kwietnia 2025 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: ( mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci 1) art. 7 i art. 8 § 1 w związku z art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 k.p.a. w związku z § 18 ust 2 pkt 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503; dalej: "rozp. z 2006 r."), polegające na braku podjęcia niezbędnych czynności oraz dochowania należytej staranności w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania zgłoszonego przez skarżącego. Organ błędnie zakwalifikował jego wniosek jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia stawki uposażenia zasadniczego, podczas gdy powinien przyjąć, iż jest to żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej prawomocną decyzją w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, w części zawierającej informacje o grupie zaszeregowania, wysokości stawki uposażenia zasadniczego, premii, przyznanych świadczeniach pieniężnych i ich wysokości odpowiadającej, wprowadzonej z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r., stawce uposażenia zasadniczego, uwzględniającej waloryzację z ustawą budżetową w wysokości 20% od 1 stycznia 2024 r. Organ zignorował fakt, że w dacie zgłoszenia żądania skarżący nie był już czynnym funkcjonariuszem CBA, a w związku z uzyskaniem uprawnień do świadczenia emerytalnego, jego żądanie dotyczyło ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej prawomocną decyzją o zwolnieniu skarżącego ze służby, w której zawarto informację o wysokości uposażenia zasadniczego z pominięciem obowiązującej od 1 stycznia 2024 r waloryzacji. W odpowiedzi na odwołanie od decyzji odmawiającej skarżącemu ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, organ rentowy MSWiA powołał się na brak wydania przez Szefa CBA decyzji zmieniającej decyzję personalną o zwolnieniu skarżącego ze służby, która ustalałaby wysokość uposażenia zasadniczego pobieranego bezpośrednio przed nabyciem prawa do emerytury z systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych; 2) bezzasadnego zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 61a § 1 w związku z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. w związku z § 18 ust. 2 pkt 7 rozp. z 2006 r., polegającego na niezasadnej odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Zmiana decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, zawierającej informację o wysokości uposażenia zasadniczego, nie jest sprawą z zakresu podległości służbowej m.in. z uwagi na okoliczność, iż po zwolnieniu ze służby pomiędzy byłym funkcjonariuszem CBA a Szefem CBA nie występuje już stosunek podległości służbowej. Nie jest to też sprawa o przeniesienie służbowe, awans, odmowę wykonania niezgodnego z prawem polecenia służbowego czy wyróżnienie, ale sprawa o zmianę wydanej już decyzji poprzez uwzględnienie waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 1356; dalej: "u.k.w."), zmiana wysokości wynagrodzenia nie została pozostawiona uznaniu Szefa CBA, ale obowiązuje z mocy prawa. O błędnym zastosowaniu ww. przepisów świadczy to, że w świetle przepisów rozp. z 2006 r., organ jest obowiązany wydać decyzję o zwolnieniu danego funkcjonariusza ze służby (m.in. w związku z przejściem na emeryturę), w której zamieszcza informację o grupie zaszeregowania tego funkcjonariusza i wysokości jego uposażenia zasadniczego; 3) art. 8 § 1 i § 2 w związku z art. 61a § 1 oraz art 155 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu przez Szefa CBA od dotychczasowej praktyki wydawania decyzji personalnych (decyzji administracyjnych) w przypadku każdej zmiany wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA. W czasie całego okresu służby skarżącego w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym każda zmiana wysokości uposażenia zasadniczego znajdowała wyraz w wydawaniu decyzji personalnej (decyzji administracyjnej) ustalającej wysokość uposażenia. Dopiero w momencie wystąpienia skarżącego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej prawomocną decyzją o zwolnieniu ze służby (w związku ze zmianą wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA z mocą obowiązującą od daty wcześniejszej niż data zwolnienia skarżącego ze służby), zmieniono tę dotychczasową, utrwaloną praktykę poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, argumentując to niedopuszczalnością z innych uzasadnionych przyczyn, tj. sprawą z zakresu podległości służbowej, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zatem w czasie trwania stosunku służbowego skarżącego art. 3 § 3 pkt 3 k.p.a. nie stanowił przeszkody do wydawania przez organ decyzji administracyjnych w przedmiocie wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy pozostających w służbie, ale po zakończeniu stosunku służby, nieistniejący już stosunek podległości służbowej stoi na przeszkodzie zmianie prawomocnej decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na uzasadniony interes emerytowanego funkcjonariusza CBA w uzyskaniu decyzji zawierającej informację o przysługującym mu z mocy prawa zwaloryzowanym uposażeniu zasadniczym w celu uzyskania możliwości przeliczenia wysokości należnego mu świadczenia emerytalnego; ( mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa w postaci 4) art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 40 ustawy budżetowej w związku z art. 2 pkt 2, art. 5 pkt 1 lit. d, art. 6 oraz art. 8 u.k.w., a także w związku z § 1, § 2 i § 3 rozp. z 2024 r., polegające na niewłaściwej wykładni ww. przepisów poprzez przyjęcie, iż waloryzacja uposażeń zasadniczych z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2024 r. pozostawiona jest uznaniu Szefa CBA, jak również przyjęcie, że w przypadku wyłącznie jednej kategorii pracowników sfery budżetowej wymienionych w art. 2 pkt 2 u.k.w., tj. funkcjonariuszy CBA, waloryzacja uposażenia zasadniczego od 1 stycznia 2024 r. dotyczy wyłącznie górnych stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy przewidzianych w rozp. z 2010 r.; 5) art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 67 i art. 177 § 1 Konstytucji RP, art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i art 40 ustawy budżetowej, art. 2 pkt 2, art. 5 pkt 1 lit. d, art. 6 i art. 8 u.k.w. oraz § 1, § 2 i § 3 rozp. z 2024 r., polegające na zamknięciu skarżącemu drogi sądowej w celu skorygowania należnej mu wysokości uposażenia zasadniczego, a także naruszenie zasady zaufania obywatela do demokratycznego państwa prawa poprzez arbitralne pozbawienie grupy emerytowanych funkcjonariuszy CBA prawa do waloryzacji, pobieranego przez nich bezpośrednio przed nabyciem prawa do emerytury, uposażenia zasadniczego wskutek wykładni ww. przepisów i ich zastosowania w sposób dyskryminujący tę kategorię ubezpieczonych ze względu na wykonywany zawód i status emerytowanych funkcjonariuszy służb mundurowych, co ma niekorzystny wpływ na wysokość przysługującego im zabezpieczenia społecznego; ( naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności faktycznych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego, wskutek czego doszło do błędnego ustalenia przyczyn i okoliczności stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez Szefa CBA; 7) art. 6 k.p.a. i wywodzącej się z niego zasady praworządności poprzez uznanie, że w danym stanie faktycznym, ustalenie stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA wynika ze stosunku służbowego, nie zaś z delegacji ustawowej kształtującej obowiązek ustalenia przez organ, od 1 stycznia 2024 r., nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość 20% wynikającą z ustawy budżetowej, u.k.w. i rozp. z 2024 r.; 8) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego nie tylko zaufanie obywatela do władzy publicznej, ale również zasadę bezstronności i równego traktowania poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym odmowę wydania skarżącemu decyzji ustalającej nową wysokość uposażenia zasadniczego, zgodnie z ww. aktami prawnymi, czyli powiększoną o 20% w sytuacji, gdy inni funkcjonariusze CBA - pełniący służbę w dniu 1 stycznia 2024 r. - taki wzrost uposażenia zasadniczego uzyskali, a w konsekwencji naruszenie art. 61a w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w danym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto zażądał: ( dopuszczenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów na potwierdzenie zasadności skargi; ( zobowiązania organu do przekazania teczki jego akt osobowych na okoliczność dotychczasowej praktyki wydawania przez Szefa CBA decyzji administracyjnych w przypadku każdorazowej zmiany wysokości uposażenia zasadniczego skarżącego oraz nieuzasadnionej zmiany tej praktyki w momencie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej prawomocną decyzją w przedmiocie zwolnienia ze służby, zawierającą informacje o grupie zaszeregowania oraz wysokości uposażenia zasadniczego i wypłaconych mu świadczeń. Natomiast do skargi załączył kserokopie następujących dokumentów: 1) pisma Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji z 5 marca 2024 r., 2) pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z [...] marca 2024 r. z załącznikiem w postaci pisma z [...] lutego 2024 r. do Sekretarza Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, 3) pisma Ministra Finansów z [...] lutego 2024 r., 4) pisma Szefa CBA z [...] marca 2024 r. do Ministra Finansów, 5) pisma Szefa CBA z [...] marca 2024 r. do Prezesa Rządowego Centrum Legislacji, 6) wyroku Sądu Rejonowego w Z., Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2024 r., sygn. akt [...], wraz z uzasadnieniem, 7) pisma Szefa CBA z [...] marca 2024 r. do Ministra Finansów, 8) pisma Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") z [...] sierpnia 2024 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Koordynatora Służb Specjalnych, 9) pisma Ministra - Członka Rady Ministrów Koordynatora Służb Specjalnych z [...] grudnia 2024 r. do RPO, 10) wniosku skarżącego z [...] lipca 2024 r. do Szefa CBA, 11) pisma Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia CBA z [...] lipca 2024 r. do skarżącego, 12) wniosku skarżącego z [...]lutego 2025 r. do Szefa CBA, 13) zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zawarte w niej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Za całkowicie błędny organ uznał zarzut niewłaściwego zakwalifikowania wniosku skarżącego z [...] lutego 2025 r., akcentując, że przeczy temu wniosek skarżącego z [...] lipca 2024 r., w którym (podobnie jak we wniosku z [...] lutego 2025 r.) domagał się "waloryzacji (...) uposażenia zasadniczego o 20% począwszy od dnia 1 stycznia 2024 r.". Nawet gdyby przyjąć, iż pismo skarżącego z [...] lutego 2025 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2023 r. o zwolnieniu go ze służby, to - uwzględniając fakt, że ww. decyzja została doręczona skarżącemu 14 grudnia 2023 r., skutkowałoby to wydaniem postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Ponadto składniki wynagrodzenia, wskazane w decyzji o zwolnieniu ze służby, nie są elementem składowym rozstrzygnięcia decyzji i nie mogą stać się przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Konieczność podania składników uposażenia w tej decyzji ma charakter wyłącznie informacyjny i wynika wprost z § 18 ust. 2 pkt 7 rozp. z 2006 r. Skarga obejmująca ww. składniki, zamieszczone w decyzji zwalniającej ze służby, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Również jako całkowicie błędne organ ocenił zarzuty odnośnie naruszenia przepisów ustawy budżetowej i u.k.w. Szef CBA podkreślił, iż ustawa budżetowa jest aktem prawnym zawierającym normy prawne dotyczące gospodarki budżetowej na dany rok budżetowy, adresowanym do organów władzy i administracji państwowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz podległych im jednostek, a nie do konkretnych osób fizycznych. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 17 listopada 2003 r., sygn. akt K 32/02, LEX nr 82397 oraz z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12, LEX nr 1232077, organ wskazał, że przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń czy też uposażeń, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych, lecz są przede wszystkim dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej. Zatem przepisy ustawy budżetowej nie wywołują bezpośrednio skutków w zakresie stosunku służbowego konkretnego funkcjonariusza, zaś sam wzrost kwoty bazowej o przewidziany w ustawie budżetowej wskaźnik, nie powoduje automatycznego wzrostu uposażenia funkcjonariuszy, do czego niezbędne jest zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia zasadniczego i podjęcie czynności organu administracji publicznej poprzez wydanie orzeczenia (decyzji) rozstrzygającego indywidualną sprawę konkretnego adresata (funkcjonariusza), opartego na przepisach materialnych ustawy o CBA i właściwych w sprawie aktów niższego rzędu. W kwestii zarzutów naruszenia Konstytucji RP, w tym nierównego traktowania i dyskryminacji, Szef CBA stwierdził, iż zarzuty te powinny zostać przez Sąd pominięte, gdyż wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności - wobec treści wniosku skarżącego z [...] lutego 2025 r. i uprzedniego jego pisma z [...] lipca 2024 r. - chybiony, a wręcz niezrozumiały, jest zarzut błędnej kwalifikacji tego wniosku. Potraktowanie wniosku z [...] lutego 2025 r. - jak chciałby tego skarżący, tj. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją personalną Szefa CBA z [...] grudnia 2023 r. nr [...]o zwolnieniu go ze służby (chociaż nie było żadnych podstaw do takiej kwalifikacji) - prowadziłoby jedynie do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Prawidłowo też organ ocenił jako niedopuszczalne zaskarżenie ww. decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w zakresie obejmującym wyłącznie wysokość składników wynagrodzenia (tj. uposażenia zasadniczego i premii). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku oraz być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne, tj. czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie akceptowana jest teza, iż inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, czyli np. przypadki, w których: sprawa nie ma charakteru administracyjnego; sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w formie aktu administracyjnego; w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy; w danej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie; w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (vide B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 317). Podkreśla się też, że odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy, wtedy gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (vide wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Wedle art. 9 ust. 1 u.k.w., ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Z kolei na mocy § 1 rozp. 2024 r. nadano nowe brzmienie załącznikowi do rozp. z 2010 r. - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego. W załączniku do rozp. z 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozp. z 2010 r., dokonana w oparciu o rozp. z 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozp. z 2024 r. wskazano, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1 (tj. rozp. z 2010 r.), w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem (tj. rozp. z 2024 r.), stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Znowelizowane przepisy rozp. z 2010 r. nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozp. z 2010 r. objęła wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu zostało pozostawione uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy tej formacji. W orzecznictwie akcentuje się, iż podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe lub awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (vide postanowienie NSA z 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11). Także w postanowieniu z 5 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1672/21, NSA podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, bo przełożony ma władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, wyrażony w postanowieniu tutejszego Sądu z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23, wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozp. z 2010 r. Raz jeszcze podnieść trzeba, iż takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. Tutejszy Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił jako dowody załączniki skargi o nr 1-9; pozostałe bowiem (o nr 10-13) znajdują się w aktach administracyjnych, które Sąd uwzględnia z urzędu na mocy art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. W tym miejscu warto przywołać fragment stanowiska RPO, zawartego w dołączonym do skargi wystąpieniu z [...] sierpnia 2024 r., które trafnie oddaje istotę problemu w sprawie. Nawiązując do wyroku TK z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12, RPO stwierdził, że w przypadku funkcjonariuszy CBA nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości ani prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania uposażenia jest konstytutywnym elementem stosunku służby funkcjonariusza, nie tworzy jednak prawa majątkowego do uposażenia w określonej wysokości, lecz tylko jego ekspektatywę. Jej wyrazem jest np. roszczenie o uposażenie w wysokości mieszczącej się w ramach dolnej i górnej granicy ustalonej dla zajmowanego stanowiska; podobnie rzecz się ma z dodatkiem za wysługę, a także dodatkiem stołecznym/terenowym, których wysokość powiązana została z kwotą bazową, o której mowa w art. 89 ust. 5 ustawy o CBA. Z tego przepisu nie można z całą pewnością wywieść roszczenia poszczególnej osoby o ukształtowanie uposażenia w określonej wysokości, ponieważ mowa jest w nim o wynagrodzeniu "przeciętnym". Sąd nie podziela jednak poglądu RPO co do konieczności podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom CBA pozostającym w służbie na dzień 1 stycznia 2024 r. w związku z treścią § 2 rozp. z 2024 r., art. 40 ustawy budżetowej oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 u.k.w. Jak już wyżej wskazano, rozp. z 2024 r. zmieniło wyłącznie górną stawkę uposażenia przysługującego na danym stanowisku służbowym, zaś podwyższenie uposażenia w dalszym ciągu jest pozostawione uznaniu organu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt XXI P 113/18 (LEX nr 2732483), w którym podniesiono, iż wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, to jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej - ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są przede wszystkim dyrektywami dla organów państwa, dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej (vide ww. wyroki TK z 17 listopada 2003 r., sygn. akt K 32/02 i z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt K 1/12). Wobec powyższego sam fakt, że ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł TK, przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie tworzą bezpośrednich praw podmiotowych, a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem Szefa CBA, w myśl którego przepisy ustawy budżetowej nie stanowią samodzielnej podstawy do podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego. Ponadto przyjęte w rozp. z 2010 r. rozwiązanie polegające na "widełkowym" określeniu stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA powoduje, że nie zachodzi automatycznie konieczność podwyższenia uposażenia wszystkim funkcjonariuszom, także byłym, o wskaźnik 20%, w związku z nowelizacją rozp. z 2010 r. Regulacje prawne dotyczące stawek uposażenia funkcjonariuszy CBA są zasadniczo odmienne od przepisów dotyczących stawek uposażenia funkcjonariuszy innych formacji, jak choćby unormowań dotyczących funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "PSP"). Wysokość uposażenia funkcjonariusza PSP nie jest kształtowana w sposób uznaniowy przez właściwego przełożonego strażaka. Została ona ustalona w sposób sztywny i zależy od zajmowanego stanowiska służbowego, któremu przypisana jest odpowiednia grupa uposażenia, której z kolei odpowiada określony mnożnik kwoty bazowej (vide rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 1750 ze zm.). Problematyki uposażenia funkcjonariuszy PSP dotyczy wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4482/21. W ww. sprawie skarżący został objęty podwyżką uposażenia już po zwolnieniu ze służby. Nastąpiło to w oparciu o przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 lutego 2020 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 281 ze zm.; dalej: "rozp. z 5 lutego 2020 r."), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 marca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 588; dalej: "rozp. z 30 marca 2020 r."), które znowelizowało rozp. z 5 lutego 2020 r. Zmiana ta polegała na podwyższeniu mnożników kwoty bazowej przypisanych do poszczególnych grup uposażenia funkcjonariuszy PSP. Wedle § 2 rozp. z 30 marca 2020 r., przepisy rozp. z 5 lutego 2020 r., w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, miały zastosowanie od dnia 1 stycznia 2020 r. W tym przypadku podwyższenie stawek uposażenia funkcjonariuszy PSP nie podlegało jednak uznaniu odpowiedniego organu, tak jak w sprawie niniejszej. Dlatego w opisanej wyżej sprawie byłemu funkcjonariuszowi PSP podwyższono uposażenie, mimo że nie pozostawał już w służbie. Mając na uwadze, iż przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozp. z 2010 r., należy przyjąć, że Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z [...] lutego 2025 r. w drodze decyzji. Jak słusznie zauważa organ, skarżący nie mógł się domagać wszczęcia postępowania w tej sprawie, która wynika z relacji między przełożonym i podwładnym. Wewnętrzny charakter tej relacji mieści się w kategorii "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Jeżeli w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co zasadnie miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Nie stwierdzając naruszenia przepisów tak prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w szczególności tych wymienionych w skardze), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.