II SA/Wa 1114/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] z siedzibą w W. (dalej określane jako Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o wysokości indywidualnego wynagrodzenia przyznanego pracownikowi Ministerstwa Sprawiedliwości powołanego na stanowisko dyrektora Departamentu [...]. Stowarzyszenie w skardze zarzuciło, że decyzja została wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów: 1. art. 61 Konstytucji RP, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionymi ograniczeniu prawa do informacji w niniejszej sprawie, 2. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniającej przesłanki proporcjonalności, 3. art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. dalej jako "u.d.i.p."), w zakresie w jaki przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, poprzez brak zastosowania wskutek przyjęcia, że dyrektor Departamentu [...] nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, 4. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1559) w zw. z art. 11¹ i art. 22¹ § 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 917), w jakim z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie o służbie cywilnej, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa, oraz że pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów tych wynika odrębny reżim prawny, uniemożliwiający udostępniania na wniosek informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia pracownika, 5. art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej w związku z art. 11¹ i art. 22¹ § 5 Kodeksu pracy, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie o służbie cywilnej, stosuje się przepisy Kodeksu pracy, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie o służbie cywilnej stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa, oraz że pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu w niniejszej sprawie, że przepisy te mogą stanowić przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, 6. art. 23 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 z późn. zm.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, w jakich sytuacjach przetwarzanie danych jest dopuszczalne oraz, że administrator danych jest obowiązany zastosować środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną, a w szczególności powinien zabezpieczyć dane przed ich udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieuprawnioną, przetwarzaniem z naruszeniem ustawy oraz zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te uniemożliwiają udostępniania informacji publicznej na wniosek. Stowarzyszenie podnosząc powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej znajduje potwierdzenie w art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a także art. 11¹ i art. 22¹ Kodeksu pracy w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "P.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przed dokonaniem kontroli zaskarżonej decyzji podać należy, że została ona wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 387/17, w którym Sąd zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] maja w zakresie udostępnienia skanu umowy o pracę, zawartej z K. Z. Dyrektorem Departamentu [...]. Wyrok prawomocny, Sąd w wyroku tym przesądził, że żądana informacja stanowi informację publiczną i że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Ponadto Sąd przesądził, że osoba zatrudniona na stanowisku Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Sprawiedliwości jest osobą pełniącą funkcję publiczną, jest bowiem funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1600). Z powyższego wynika konieczność zastosowania w sprawie art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, iż treść zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ wydał zaskarżoną decyzję uwzględniając zalecenia wynikające z powołanego powyżej wyroku i w tym zakresie Sad się nie dopatrzył po stronie organu naruszeń wynikających z realizacji dyspozycji zawartej art. 153 P.p.s.a. Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji, którą odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizyczne na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p. zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.i.d.p. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a także art. 11¹ i art. 22¹ § ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu pracy w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji o wysokości indywidualnego wynagrodzenia przyznanego pracownikowi Ministerstwa Sprawiedliwości powołanego na stanowisko Dyrektora Departamentu [...] z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p było uzasadnione uzasadnienie. W ocenie składu orzekającego stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji jest nie prawidłowe i nie zasługuje na akceptację. Zdaniem składu orzekającego treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy przyjąć, że sprecyzowane przez ustawodawcę wyjątki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji publicznej nie tylko zostały ujęte w zamkniętym katalogu, lecz również poszczególne elementy tego katalogu obejmują odrębne kategorie ograniczające prawo do informacji publicznej. Skoro ustawodawca nie określił w u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował - gdy chodzi o wykładnię przepisów u.d.i.p. - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje u.d.i.p. w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla oceny przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako elementu ograniczającego prawo do informacji publicznej należy zauważyć, iż prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Jak stanowi art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z przepisu art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany, inaczej niż na podstawie ustawy, do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Podkreślić należy, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednoznacznie wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy zaś informacji o osobach pełniących funkcje publiczne - funkcjonariuszy publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30) stwierdził m.in., że pojęcie to obejmuje takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Warto w tym miejscu powołać również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Cechą wyróżniającą osobę publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zakres uprawnień takiej osoby winien wiec obejmować prawo do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo też wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r. I OSK 1044/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 29 marca 2004 r. II SAB/Ka 144/03, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, odmowa udostępnienia informacji publicznej - orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - może nastąpić jedynie w przypadku, gdy istnieje konieczność ochrony konstytucyjnych wartości i dóbr. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, co oznacza, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja powinna zostać udostępniona, gdyż nie korzysta ona z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Konkludując, Sąd uznał działanie organu w sprawie za niezgodne zgodne z przepisami prawa materialnego. Wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.