II SA/Wa 1167/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], przyznał z dniem [...] sierpnia 2005 r. skarżącej A. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta nie posiadającego członków rodziny. W związku z zawarciem w dniu [...] kwietnia 2006 r. związku małżeńskiego przez skarżącą, Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] cofnął wymienionej z dniem [...] maja 2006 r. uprawnienie do dotychczasowej wysokości przedmiotowego świadczenia i przyznał z dniem [...] mają 2006 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta posiadającego członków rodziny. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do KWP w K. wpłynęło oświadczenia mieszkaniowe skarżącej do ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, z którego wynikało, iż jest ona od [...] lipca 2010 r. właścicielem domu przy ul. [...] w K. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekł o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o przyznaniu A. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz o cofnięciu z dniem [...] lipca 2010 r., tj. z datą od której A. L. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, iż w związku z faktem nabycia w dniu [...] lipca 2010 r. na podstawie aktu notarialnego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K., zaistniała negatywna przesłanka do dalszego pobierania przedmiotowego świadczenia. W dniu [...] stycznia 2011 r. do KWP w K. wpłynął wniosek skarżącej w sprawie przyznania pomocy finansowej w związku z uzyskaniem przedmiotowego domu. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Na skutek prowadzonego przez organy obu instancji postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i w uzasadnieniu podał, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową, tj. [...] stycznia 2011 r., miała ona już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a tym samym nie spełniała warunków do przyznania pomocy, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącej A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Policji w K. nr [...], uznając, iż na dzień złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie były zaspokojone, gdyż nabyła ona lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. po upływie 21 dni od dnia 30 października 2012 r., tj. od daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowna dokumentację. Mając na względzie powyższe, Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], przyznał skarżącej pomoc finansową w kwocie [...] zł. W dniu [...] grudnia 2014 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, iż z dniem [...] lipca 2010 r. przestała ona spełniać ustawowe kryteria, warunkujące pobieranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, że powyższe uprawnienie, powinno być cofnięte z dniem [...] listopada 2012 r., kiedy to nastąpiło faktyczne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strony, co znalazło potwierdzenie w cytowanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/13. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. i art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 92, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że przepis art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych i jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która min.: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że organ nie jest władny w tym trybie do rozstrzygania o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Nadto instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić kolejnej instancji kontroli decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią takiego właśnie przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 2 k.p.a. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do 'zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznania , cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 918 z późn. zm.). Stosownie zaś do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tym unormowaniem koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Wskazano dalej, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast przepis § 1 ust. 1 pkt 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia wymienia negatywną przesłankę, której istnienie wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, tj. posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przez policjanta lub członka jego rodziny domu jednorodzinnego, domu mieszkalno – pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, lub zmienił się jego stan rodziny, albo jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca A. L. w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego, tj. [...] sierpnia 2010 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lipca 2010 r., posiadała już tytuł prawny do domu położonego w K. przy ul. [...], co wykazała w swoim oświadczeniu, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. (umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności, ustanowienie odrębnej własności lokali i umowa darowizny, Repertorium "A" numer: [...]) został on jej darowany. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ I instancji na podstawie art. 163 K.p.a., art. 92 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 5 powyższego rozporządzenia, orzekł o uchyleniu własnej decyzji przyznającej A. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu i cofnął z dniem [...] lipca 2010 r. uprawnienie do przedmiotowego świadczenia. Podkreślono, że Komendant Wojewódzki Policji w K., orzekając w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowej subsumpcji, jako że stan faktyczny sprawy na moment wydania decyzji uprawniał do cofnięcia przedmiotowego świadczenia, bowiem w myśl § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny, dom mieszkalno – pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Dodano, że A. L. aktem notarialnym otrzymała 1/3 udziału w spadku po swoim ojcu, w skład którego wchodził min. przedmiotowy dom jednorodzinny, który zapewniał wymienionej przysługujące jej normy zaludnienia. Dlatego też orzekający w sprawie organ Policji w pełni zasadnie uznał, że w analizowanym przypadku wystąpiła przesłanka do uchylenia decyzji o przyznaniu omawianego świadczenia i cofnięcia uprawnienia do jego otrzymania. Podkreślono również, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie przyznania A. L. pomocy finansowej oraz decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującą w mocy powyższe orzeczenie KWP w K. uznając, iż na dzień złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie były zaspokojone, lecz powyższe orzeczenie zapadło w sprawie dotyczącej oceny uprawnień A. L. do pomocy finansowej i stanowiło odrębną sprawę administracyjną regulowaną przez przepisy prawne. Reasumując, nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w chwili wydania przez KWP w K. spornego orzeczenia brak było uzasadnienia kontynuowania dalszej wypłaty równoważnika, a jego cofnięcie w zaistniałych okolicznościach nie pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią art. 163 k.p.a. art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, co świadczy o braku rażącego naruszeniu prawa. Z tego mianowicie powodu, że A. L. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. We wniosku do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podała, że powołanym już wyżej wyrokiem Sąd stwierdził, że nie miała ona z chwilą wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, co nastąpiło dopiero po upływie 21 dni od dnia 30 października 2012 r., tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację i wcześniej lokal nie nadawał się do zamieszkania z uwagi na trwające prace budowlane. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumenty w niej zawarte – podał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. dotyczy zupełnie innego świadczenia, tj. kwestii oceny uprawnień do pomocy finansowej i stanowiło odrębną sprawę administracyjną. Zatem nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji dotyczącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), polegające na niewłaściwej interpretacji i w efekcie niewłaściwym, zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że z uwagi na fakt formalnego uzyskania przez nią lokalu mieszkalnego nie przysługuje jej prawo do równoważnika pieniężnego za brali lokalu mieszkalnego, podczas gdy: a) z wykładni celowościowej ww. przepisów wynika, że formalne posiadanie lokalu mieszkalnego nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego w znaczeniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, które wiąże się przede wszystkim z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych, bowiem nie zawsze nabyty lokal nadaje się od razu do zamieszkania, b) w dacie cofnięcia, tj. [...] stycznia 2011 r. z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. [...] stycznia 2011 r. skarżąca nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu mieszkalnym z uwagi na fakt, iż był on w fazie budowy i nie nadawał się do zamieszkania; jego materialne uzyskanie i tym samym użytkowanie nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2012 r., tj. po upływie 21 dni od dnia uzupełnienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego o stosowną dokumentację, 2. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż z dniem [...] lipca 2010 r. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, b) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z wnioskami, wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego, c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że z jednej strony organ administracyjny w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stwierdza, że uzyskanie lokalu mieszkalnego przez A. L. nastąpiło z dniem [...] lipca 2010 r., podczas gdy w drugiej sprawie, rozpatrywanej na podstawie tego samego materiału dowodowego, ten sam organ decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stwierdza, że uzyskanie lokalu mieszkalnego przez A. L. nastąpiło po upływie 21 dni od dnia [...] października 2012 r. Wskazała, że związanie prawomocnym wyrokiem rozciąga się na motywy kolejnego postępowania, w którym pojawia się ta sama kwestia, co oznacza, że nie może być ona badana. Związanie dotyczy sentencji wyroku i motywów w tych granicach, jakie stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia. W konsekwencji nikt nie może kwestionować faktu istnienia prawomocnego wyroku i jego treści oraz motywów rozstrzygnięcia. Zatem zachodzi tu oczywista sprzeczność, bowiem mamy do czynienia z dwoma postępowaniami administracyjnymi, które są tożsame podmiotowo, opierają się na tym samym stanie faktycznym, jednakże pomimo to, zawierają sprzeczne ustalenia, co do daty zaspokojenia przez nią potrzeb mieszkaniowych. Dokonując więc w takim kontekście wykładni art. 92 ust. 1 ustawy należy przyjąć, że "brak lokalu mieszkalnego" na gruncie tej regulacji oznacza brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Samo formalne posiadanie, rozumiane jako prawo do władania i rozporządzania rzeczą, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego w znaczeniu art. 92 ust. 1 ustawy, które wiąże się przede wszystkim z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych. Na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy przyjąć należy, że równoważnik pieniężny będzie przysługiwał policjantowi także wtedy, gdy zostanie ustalone, że posiada on odpowiedni lokal mieszkalny w sensie prawnym, ale taki, który obiektywnie rzec oceniając ze względu na swój stan techniczny, czy też ograniczenia prawne, nie może być zamieszkany i przez to nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepis ten tworzy normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Oznacza to, że przepis art. 163 k.p.a. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszania decyzji, gdyż nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Zatem aby zastosować powyższy tryb wzruszenia decyzji muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki, a mianowicie 1) ustalenie, że decyzja tworzy dla strony prawa nabyte, 2) ustalenie, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, 3) ustalenie, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować ten tryb wzruszenia decyzji z uwagi na istniejące podstawy do zastosowania przepisów odrębnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy przede wszystkim, że skarżąca decyzjami z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nabyła prawo w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji została spełniona pierwsza z przesłanek. Ponadto poza wskazanym już art. 163 k.p.a., organ w powyższej decyzji powołał art. 92 ust. 1 ustawy o policji w myśl którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji zgodnie z którym przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 – 4, następuje w formie decyzji administracyjnej, jak również § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) stanowiącym, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia mówiącym, iż organem właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest komendant wojewódzki Policji dla komendantów powiatowych (miejskich) Policji oraz policjantów pełniących służbę w komendzie wojewódzkiej Policji. Zatem organ nie wskazał na przepis odrębny umożliwiający wydanie powyższej decyzji, jednakże fakt ów nie może być podstawą stwierdzenia nieważności w całości powyższej decyzji, bowiem stosownie do treści § 6 powyższego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Zatem mimo niepowołania powyższego przepisu, istniała podstawa formalnoprawna do wydania spornej decyzji, lecz jedynie w pkt 2 zgodnie z którym cofnięto skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast brak jest jakiegokolwiek przepisu odrębnego, który upoważniałby organ do wydania decyzji co do pkt 1, tj. do uchylenia własnych decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i chociażby już z tego powodu zaskarżona decyzją w tej części nie może się ostać. Analizując w dalszym ciągu niniejszą sprawę stwierdzić należy, że nie została spełniona trzecia z przesłanek co do pkt 2 spornej decyzji, tj. w zakresie, czy w istniejącym stanie prawnym oraz faktycznym można zastosować ten tryb wzruszenia decyzji z uwagi na istniejące podstawy do zastosowania przepisów odrębnych i w ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy, nie można było cofnąć skarżącej od dnia [...] lipca 2010 r. uprawnienia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Otóż zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Stąd też należy – zdaniem Sądu – uznać, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w powyższym przepisie, nie przysługuje ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani też pomoc finansowa w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego udzielona na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zważyć również należy na cytowany już wyżej przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 1 ust. 2, korespondujący z cytowanym już wyżej przepisem ustawowym, w myśl którego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości, 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2, 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, 5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wprawdzie skarżącą w chwili składania oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lipca 2010 r., posiadała już tytuł prawny do domu położonego w K. przy ul. [...], co wykazała w tymże oświadczeniu, gdyż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. (umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności, ustanowienie odrębnej własności lokali i umowa darowizny, Repertorium "A" numer: [...]) został on jej darowany, to jednak fakt ów nie mógł przesądzić o wydaniu spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w pkt 2. Mianowicie z tego powodu, że organ przeprowadził tylko literalną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zaś pominął całkowicie wykładnię celowościową i systemową. Wszak po pierwsze nie ustalił on, czy lokal ten spełniał normy zaludnienia i nie ustalił ponadto, czy faktycznie nadawał się do zamieszkania. Innymi słowy organ faktycznie nie zbadał, czy skarżąca miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a dopiero ten fakt upoważniałby do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. A że powyższa konstatacja nie jest gołosłowna, świadczy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1792/13 ze skargi A. L., mocą którego uchylono decyzję Komendanta Głównego Policji oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W jego uzasadnieniu stwierdzono m.in., że: "A. L., występując w dniu [...] stycznia 2011 r., do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, tak jak uznał w swojej decyzji Komendant Główny Policji. Uzyskanie przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. nastąpiło po upływie 21 dni od dnia [...]października 2012 r., tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację. Wniosek o przyznanie pomocy skarżąca złożyła w dniu [...] stycznia 2011 r. Wcześniej, przedmiotowy lokal mieszkalny nie nadawał się do zamieszkania, z uwagi na wciąż trwające prace budowlane. A zatem brak było podstaw do przyjęcia, iż na dzień złożenia wniosku potrzeby mieszkaniowe skarżącej były zaspokojone, tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organów I i II instancji, które błędnie uznały, że stronie nie przysługuje prawo do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego". Zatem już w tym wyroku stwierdzono, że lokal w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego nie nadawał się do zamieszkania, a dopiero po upływie 21 dni od dnia [...] października 2012 r., tj. daty uzupełnienia zgłoszenia zakończenia budowy o stosowną dokumentację. Stąd też decyzja o cofnięciu skarżącej z dniem [...] lipca 2010 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana wbrew obowiązującym przepisom, bowiem organ zaniechał oceny oświadczenia mieszkaniowego skarżącej pod kątem, czy w drodze darowizny skarżąca otrzymała lokal mieszkalny zgodnie z normami, czy też poprzez poczynioną przez jej matkę darowiznę, uzyskała prawo do rozbudowy, jak również, czy spełniał on normy budowlane do zamieszkania. Wskazać w tym miejscu należy, że stanowisko judykatury w tym względzie jest już wypracowane i ugruntowane, bowiem zgodnie przyjęto, że w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/11, z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1320/10). Nie sposób również nie zwrócić uwagi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OPS 7/09 dotyczącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podniesiono w niej, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. Analogicznie zatem taką interpretację przepisów należy odnieść do niemal identycznych uregulowań dotyczących funkcjonariuszy Policji. Rozpoznając zatem sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze poczynioną powyżej analizę prawną. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.