II SA/Wa 1179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego, 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] stycznia 2011 r. w sprawie zwolnienia M. K. (dalej jako skarżący) ze służby w Policji. Do wydania powyższych rozkazów personalnych doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Raportem z 3 grudnia 2010 r. skarżący poinformował Komendanta [...] Policji o przedstawieniu mu zarzutu z art. 178a § 1 kk o to, że 11 października 2010 r. w [...] , będąc w stanie nietrzeźwości, prowadził pojazd mechaniczny, a następnie raportem z 15 grudnia 2010 r. skarżący, w związku z nabyciem praw emerytalnych, wystąpił o zwolnienie go na zaopatrzenie emerytalne z dniem 14 marca 2011 r. W związku z zaistniałym zdarzeniem, 13 grudnia 2010 r. Naczelnik [...] wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Skarżący o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji został poinformowany pismem z 21 grudnia 2010 r. Informacja o wszczęciu postępowania została skierowana także do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji, z prośbą o wyrażenie w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, opinii w formie uchwały. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił M. K. ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2011 r. W uzasadnieniu rozkazu zwrócił uwagę, że oczywistość popełnienia czynu przez skarżącego nie budzi wątpliwości, bowiem przyznał się do jego popełnienia. Organ uznał, że czyn, którego dopuścił się skarżący w opinii społecznej postrzegany jest jako czyn o wysokim stopniu społecznej szkodliwości, poddany szczególnej krytyce i napiętnowaniu. Spowodował on utratę przez skarżącego nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do bycia funkcjonariuszem publicznych. W tych okolicznościach organ uznał, że zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skarżący od powyższego rozkazu personalnego odwołał się, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez nieuzyskanie opinii właściwego organu związku zawodowego policjantów. W ocenie skarżącego bezprawne jest określenie terminu do udzielenia odpowiedzi przez organizację związkową krótszego niż 30-dniowy. Zauważając, że organ nie jest związany treścią opinii, skarżący podniósł, że okoliczność ta nie zwalnia organ z otrzymania opinii. Wskazanym na wstępie rozkazem personalnym Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Odwołując się do treści przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji organ wskazał na fakultatywny charakter tej normy prawnej. Zważył, że oczywistość popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa określanego w art. 178a § 1 kk nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zawartej w powyższym przepisie przesłanki dotyczącej braku możliwości pozostawienia policjanta w służbie organ podkreślił, że prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości jest czynem szczególnie nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. W ocenie organu nie do pogodzenia jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, na którym ciążą zarzuty popełnienia tak karygodnego przestępstwa, co uzasadnia zwolnienie go ze służby. Zdaniem organu w zaistniałej sytuacji kwestia raportu skarżącego o zwolnienie go ze służby w Policji stała się kwestią bezprzedmiotową w związku z ustaniem stosunku służbowego na innej podstawie prawnej. Termin przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji upłynąłby bowiem dopiero 16 marca 2011 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ zważył, że nie dysponuje instrumentami służącymi do wyegzekwowania opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Zwracając się o wydanie takiej opinii, wypełnił obowiązek nałożony przepisem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Opinia taka ani w zakreślonym, ani w późniejszym terminie nie została jednak sporządzona. Okoliczność ta nie może jednak pozbawiać organ możliwości wydania rozstrzygnięcia. Nałożenie przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy uznał za prawidłowe, uwzględniając konieczność przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do Policji i policjantów. W skardze na powyższy rozkaz personalny, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o jego uchylenie, zarzucił naruszenie przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Podał, że w piśmie skierowanym do organizacji związkowej o wyrażenie opinii w formie uchwały w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, nie zawarto informacji, że skarżący wystąpił z raportem o zwolnienie ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Mogło to – w ocenie skarżącego – wpłynąć na wyrażone stanowisko. Zdaniem skarżącego przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje, że związek powinien wydać opinię w sprawie jego zwolnienia, co jednak nie miało miejsca. W takiej sytuacji organ powinien wysłać monit o wyrażenie pisemnego stanowiska, tym bardziej, że podany w piśmie 7-dniowy termin na wyrażenie opinii nie wynika z przepisu prawa. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270; Dz. U. 2004 r. Nr 162, poz. 1692, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3 art. 63 k.p.a.). W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podopis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym, np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty jest pogląd, że podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej traktuje się jako pismo niepodpisane (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1089/98, Lex nr 44070, wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. , sygn. akt II FSK 1144/05, Lex nr 291823 i inne). Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 28 kwietnia 1973 r. ( sygn. akt III CZP 78/72, OSN 1973, Nr 12, poz. 207) uznał, że podpisem jest znak ręczny określonej osoby pozwalający na jej identyfikację. Również w doktrynie przyjmuje się, że brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania (tak B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 306; G. Łaczczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martyrz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2010, t. I, str. 533-535). Stosownie do treści przepisu art. 64 § 2 k.p.a. brak formalny podania, a takim jest brak podpisu, należy usunąć poprzez wezwanie wnoszącego do usunięcia braków. Nieusunięcie braków w terminie 7 dni powinno skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania. Według przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przyjęcie w powyższym przepisie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Zgodnie z tą zasadą Sąd w niniejszej sprawie orzekał na podstawie akt administracyjnych przesłanych przez organ administracyjny wraz ze skargą, w których to znalazła się kserokopia odwołania wraz z kserokopią podpisu skarżącego. W sprawie niniejszej powyższy brak formalny odwołania nie zostało dostrzeżony przez organy obu instancji. Mimo tego braku formalnego odwołania organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącego, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, do jego usunięcia. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty w ustawowym terminie 7 dni, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania, niemożność jego rozpoznania. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo nie podpisane przez osobę je wnoszącą, oznacza to, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu, bowiem charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. W sytuacji rozpoznania niepodpisanego odwołania, decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, Lex nr 47217 oraz w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/88, Lex nr 44072. Jest on również prezentowany przez przedstawicieli doktryny (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 626, A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., t. II, str. 348-349). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji spowodowało, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych skargi, ponieważ w zaistniałej sytuacji byłoby to przedwczesne. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.