II SA/Wa 119/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. decyzję nr [...], którą na mocy art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec T. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ nadmienił, że T. K., beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu L. N., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku T. K. wskazała, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA obniżył jej świadczenie rentowe. Decyzja ta miała charakter arbitralny i stanowiła formę represji oraz zbiorowej kary wobec osób, które nie pełniły służby w organach wymienionych enumeratywnie w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja naruszyła zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, które wynikały z zasady demokratycznego państwa prawego określonego w art. 2 Konstytucji. Analizując przedmiotową sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdził, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że T. K. ma przyznane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do renty rodzinnej po mężu L. N., której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w informacji z dnia [...] marca 2017 r. o przebiegu służby nr [...] wskazał, iż zmarły mąż wnioskodawczyni pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia 1 lutego 1958 r. do dnia 15 lutego 1990 r., tj. przez okres 32 lat i 15 dni, co stanowi całkowity okres jego służby. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Ministra, nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż całkowity okres służby L. N. pełniony był na rzecz państwa totalitarnego. Organ przypomniał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 32 lat i 15 dni – co stanowi 100% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącą definicji pojęcia "krótkotrwałej służby". Uznał, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym. W orzeczeniu wskazano, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą czy epizodyczną". W ocenie orzekającego we wskazanej sprawie sądu, ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. W związku z powyższym nie zaistniała pierwsza z przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony. T. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Wskazanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Podkreśliła, że organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ powinno być oparte na zasadzie prawdy obiektywnej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.13 b ustawy emerytalnej. Organ stwierdził, że L. N. służył na rzecz totalitarnego państwa, jednak służba taka nigdy nie miała miejsca. Organ nie wykazał na czym polegała służba skarżącego i dlaczego nadał jej przymiot służby na rzecz państwa totalitarnego. Podkreśliła, że jej mąż służył w polskim wywiadzie naukowo technicznym. Do stwierdzenia czy dana osoba służyła na rzecz totalitarnego państwa nie jest wystarczające samo wymienienie poszczególnych jednostek w art. 13b. Organ administracyjny nie zbadał charakteru służby męża skarżącej. Zaliczył go do grona funkcjonariuszy SB jedynie na podstawie informacji z IPN. Organ prowadzący postępowanie dał wiarę tylko formalnym dokumentom o przebiegu służby uzyskanych z IPN i z ZER. Nie zbadał co faktycznie robił. Zdaniem strony Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył wszystkie zasady postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim zasadę praworządności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreśliła też, że organ administracji pominął fakt, iż SO w [...] przywrócił jej świadczenie rentowe rodzinne wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. o sygn. akt.: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia charakteru służby męża skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] lutego 1953 r. do dnia [...] lutego 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument, służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" – jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów, znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Dodać należy, iż w aktach sprawy brak jest kopii akt osobowych L. N. Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek, umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym, wskazane w tym przepisie kryteria, oceni przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 P.p.s.a.