II SA/Wa 120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania zespołu oceniającego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej G. K. wpis od skargi w wysokości 300 zł (trzysta złotych). - U Z A S A D N I E N I E W dniu maja 2017 r. Burmistrz Miasta [...] dokonał oceny pracy Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] G. K. W ocenie tej organ zawarł stwierdzenie uogólniające – ocena negatywna. Od powyższej oceny G. K. złożyła do Burmistrza Miasta [...] wniosek o ponowne ustalenie oceny jej pracy. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. G. K. złożyła skierowany do Burmistrza Miasta [...] wniosek o wyłączenie osoby Burmistrza J. P. ze składu zespołu oceniającego. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 6a ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, z późn. zm.) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U z 2012 r. poz. 1538), powołał Zespół Oceniający w celu rozpatrzenia wniosku G. K. o ponowne ustalenie oceny jej pracy. Powołany na podstawie powyższego zarządzenia Zespół Oceniający w dniu [...] czerwca 2017 r. ponownie ustalił ocenę pracy G. K., podtrzymując wystawioną wcześniej ocenę negatywną. Burmistrz Miasta [...] zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, z późn. zm.) odwołał G. K. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]. W dniu 8 grudnia 2017 r. G. K. wniosła od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...], skargę na zarządzenie tego organu z dnia [...] czerwca nr [...] w sprawie powołania Zespołu Oceniającego. Skarżąca podniosła, że w skład tego Zespołu Burmistrz powołał sam siebie jako "przedstawiciela organu prowadzącego" i zarazem przewodniczącego tego zespołu. Skarżąca podniosła, że z brzmienia przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. wynika, iż w skład zespołu ma wejść przedstawiciel organu prowadzącego nie zaś osoba piastująca funkcję tego organu. Skarżąca wskazała także, że w dniu [...] maja 2017 r. złożyła wniosek o wyłączenie osoby Burmistrza ze składu Zespołu Oceniającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie powołania Zespołu Oceniającego w celu rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne ustalenie oceny jej pracy jako Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]. Stosownie do treści art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 poz. 1379, z późn. zm.), w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia, oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku gdy organ prowadzący szkołę jest jednocześnie organem sprawującym nadzór pedagogiczny - oceny dokonuje ten organ. Od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje dyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły - prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił (art. 6a ust. 9 pkt 2 cytowanej ustawy). Organ, o którym mowa w ust. 9, powołuje w celu rozpatrzenia odwołania lub wniosku zespół oceniający. Od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie (art. 6a ust. 10 tej ustawy). Stosownie do treści § 9 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U z 2012 r. poz. 1538) wniosek dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy rozpatruje, z zastrzeżeniem ust. 2, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, powołany przez organ prowadzący szkołę zespół oceniający w składzie: 1) przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, jako przewodniczący zespołu; 2) przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) przedstawiciel rodziców wchodzący w skład rady szkoły, a w szkole, w której rada szkoły nie została powołana - przedstawiciel rady rodziców; 4) na wniosek ocenianego dyrektora szkoły - nauczyciel doradca metodyczny; 5) na wniosek ocenianego dyrektora szkoły - przedstawiciel wskazanej przez niego zakładowej organizacji związkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, iż ocena pracy nauczyciela (dyrektora szkoły) nie jest dokonywana w ramach postępowania administracyjnego i nie przybiera procesowej formy decyzji (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 11/09, orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 1 lutego 1981 r., sygn. akt SA 520/81, OSNPG 1982/1/18). Czynności zaś dokonywane przez organy oceniające w ramach procedury oceniania pracy nauczyciela, należy traktować jako działania pracodawcy w stosunku do pracownika w ramach przyznanych mu uprawnień. Znana prawu pracy czynność oceniania ma zatem charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy. Sąd Najwyższy wyraził przy tym pogląd, że uzyskanie negatywnej oceny pracy w trybie określonym w art. 6a Karty Nauczyciela stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania bądź umowy o pracę na czas nieokreślony z końcem miesiąca, w którym upływa trzymiesięczne wypowiedzenie, licząc od otrzymania przez nauczyciela negatywnej oceny pracy (art. 23 ust. 1 pkt 5 i art. 23 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 3 Karty Nauczyciela). Pomimo że od ustalonej oceny pracy nauczyciel nie może odwoływać się do sądu pracy, ocena ta może jednak zostać poddana kontroli sądu, jeżeli jest przyczyną rozwiązania stosunku pracy. W wyroku z dnia 29 czerwca 2000 r., I PKN 710/99, OSNP 2002, nr 1, poz. 6, Sąd Najwyższy uznał, że "sąd pracy rozpatrujący powództwo nauczyciela o przywrócenie do pracy kontroluje prawidłowość i rzetelność negatywnej oceny pracy nauczyciela zatrudnionego na czas nieokreślony jako przesłanki rozwiązania umowy o pracę na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6a i 27 ust. 3 ustawy [...] Karta Nauczyciela". Podobnie Sąd Najwyższy orzekł we wcześniejszym wyroku z dnia 9 grudnia 1998 r., I PKN 500/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 106. Stanowisko to podzielono w postanowieniu NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 290/11 oraz postanowieniu WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 998/10. W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1158/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena pracy nauczyciela obejmuje analizę pracy ocenianego, w której dokonywane jest zarówno przedstawienie całej jego działalności na pełnionym stanowisku, jak i następuje jej wartościowanie w ujęciu merytorycznym. Czynność ta ma zatem charakter wybitnie ocenny a nie rozstrzygający. Nie przyznaje ona bowiem ocenianemu żadnych uprawnień ani też nie nakłada na niego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt ten nie może być więc utożsamiany z innymi aktami podlegającymi kontroli sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu kognicji sądów administracyjnych nie podlega także zarządzenie organu prowadzącego szkołę powołujące zespół oceniający do rozpatrzenia wniosku dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy. Zgodnie bowiem z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dz. U. z 2108 r. poz. 994, z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle zaś przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, (orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny, 3) mają charakter indywidualny bądź generalny, 4) nie są aktami prawa miejscowego. W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Burmistrza Miasta [...] kryteriów tych nie spełnia. Nie nakłada ono żadnych obowiązków, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku ani nie tworzy lub znosi istniejącego stosunku prawnego. Na jego podstawie powołani zostali wyłącznie członkowi Zespołu Oceniającego, który dokonał ponownej oceny pracy skarżącej. Zarządzenie to nie rozstrzyga o sytuacji materialnoprawnej skarżącej. W doktrynie podkreśla się także, że uchwały, o jakich mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinny mieć charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowane winny być do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Znamię zewnętrzności powoduje wyłączenie z tej kategorii uchwał (zarządzeń) dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy (zob. A. Matan. Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX). Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nie posiada cech zewnętrzności. W oparciu o to zarządzenie powołany został Zespół Oceniający, który rozpatrzył wniosek skarżącej o ponowne dokonanie oceny jej pracy. Zespół ten działał zatem w ramach określonej w ustawie Karta nauczyciela procedury oceniania dyrektora szkoły i w związku z zadaniami nałożonym przez tę ustawę na organ prowadzący szkołę. Z tego względu zarządzenie to nie ma charakteru zewnętrznego. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ubocznie należy odnotować, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odwołaniu jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] (sygn. akt II SA/Wa 121/18). W sprawie tej Sąd badał będzie zatem legalność zarządzenia z dnia [...] czerwca 2017 r., które oparte zostało na negatywnej ocenie pracy skarżącej jako Dyrektora Szkoły dokonanej przez Zespół Oceniający. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 powołanej ustawy.