II SA/Wa 1205/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej – uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] września 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), zwolnił R. J. ze służby w Straży Granicznej. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] listopada 2003 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W wyniku skargi wniesionej przez skarżącego od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt II SA 4784/03, oddalił ją. Po tym fakcie sprawa zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej była wielokrotnie rozpoznawana w trybie wznowieniowym, i tak na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2003 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] września 2004 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił jego wznowienia, a następnie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnym wnioskiem dnia [...] listopada 2006 r. skarżący wniósł o wznowienie tegoż samego postępowania, powołując się na nową okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz na fakt wydania decyzji w oparciu o orzeczenie, które zostało następnie uchylone (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W ocenie zainteresowanego, po wspomnianym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r. zmienił się stan faktyczny, na podstawie którego wydano decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. Z tego mianowicie powodu, że orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przy [...] Oddziale Straży Granicznej z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] będące podstawą rozstrzygnięcia, w dniu [...] maja 2005 r. zostało uchylone przez Centralną Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], odmówił stronie wznowienia postępowania i rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została przez skarżącego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 666/07, oddalił skargę. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 609/08, oddalił skargę kasacyjną. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w tej samej sprawie, wskazując na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W następnym wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał na przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i podniósł, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa w zakresie podstawy prawnej terminu zwolnienia ze służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania, zaś prośbą z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący wystąpił do organu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu i postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał go w mocy. W wyniku wniesionej skargi przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1260/08, oddalił ją. Z kolei wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. Przedmiotowy wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] listopada 2009 r. Następnie został uzupełniony wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. oraz pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Dokumenty te wpłynęły do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] listopada 2009 r. oraz w dniu [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wniósł o unieważnienie decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r., przywrócenie do służby w Straży Granicznej na stanowisko równorzędne oraz zaliczenie jako wysługi lat okresu od [...] listopada 2003 r. do czasu przywrócenia do służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odmówił skarżącemu wznowienia postępowania i rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 373/10 oddalił skargę. Skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu. Wniesiona przez R. J. skarga na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została odrzucona postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1186/10. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej m.in. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany w sposób mało precyzyjny podał, że z otrzymanej dokumentacji i różnych innych dokumentów wynika, iż decyzję tę podjęto w wyniku przestępstwa przekroczenia uprawnień z tytułu osiągnięcia korzyści majątkowych jego przełożonych. Ponadto służbę pełnił w ciężkich warunkach, a co nie zostało uwzględnione przez organ przy naliczeniu świadczenia emerytalnego. Niezależnie od powyższego wniósł o przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne, zaś wniosek złożył – jak podał – z zachowaniem terminu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu – powołując opisany powyżej stan faktyczny – podał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą procesową wymienioną wyczerpująco w art. 145 k.p.a. Postępowanie to składa się z dwóch faz, zaś pierwsza z nich obejmuje badanie przez organ legitymacji strony, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy podanie zostało złożone w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 lub 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Z kolei uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Sprawa zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej była rozpatrywana wielokrotnie w trybie wznowienia postępowania i wydane decyzje rozstrzygały na niekorzyść wnioskującego, a złożone skargi sąd administracyjny oddalał. W analizowanej sprawie skarżący nie podał daty, w której dowiedział się o okoliczności, stanowiącej podstawę do wznowienia oraz nie wniósł prośby o przywrócenie terminu, a to na nim spoczywa obowiązek dowiedzenie tej kwestii, zaś brak możliwości ustalenia tego zagadnienia musi skutkować odmową wznowienia postępowania. W związku z uchybieniem terminu przez skarżącego, należało rozstrzygnąć, jak na wstępie. We wniosku z dnia [...] marca 2011 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący powołał się na te same zarzuty, co we wniosku o wznowienie sprawy, zaś w piśmie uzupełniającym z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził, że przy zwalnianiu go ze służby, skierowano go niezgodnie z prawem do psychologa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej podaną – stwierdził, że organ nie może badać w niniejszym postępowaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r., w tym załączonego do niego orzeczenie RWKL. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący R. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu podał, że treść orzeczenia komisji lekarskiej jest nową okolicznością nieznaną organowi w chwili wydawania decyzji o zwolnieniu go ze służby, zaś w pozostałej części powołał się na argumenty i zarzuty zawarte już we wniosku o wznowienie postępowania i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2011 r., z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r., skarżący podtrzymał swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie analizując wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz pismo uzupełniające z dnia [...] lutego 2011 r. można się jedynie domyślać, że poza wznowieniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją zwolnienia go ze służby na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] września 2003 r. nr [...], wnosi on ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], jak również przywrócenie go do służby na stanowisko równorzędne i powołanie na stanowisko odpowiednie do jego kwalifikacji zawodowych, doświadczenia, wiedzy i praktyki nabytej w bezpośredniej ochronie granicy państwowej. Zatem na dobrą sprawę nie do końca jest jasne, co jest przedmiotem wniosku skarżącego. Ponadto z tego wniosku, jak i z pisma uzupełniającego również domyślać się jedynie można, że do zwolnienia doszło w wyniku przestępstwa i ewentualnie ta przesłanka może być podstawą do żądania wznowienia postępowania przez skarżącego. Na marginesie zauważyć należy, że sam organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji również nie podał, na podstawie jakiej przesłanki wznowieniowej skarżący złożył swój wniosek. Natomiast w myśl art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś zgodnie z treścią § 2, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji organ powołał się na powyższy przepis i stwierdził, że termin ów nie został zachowany, bowiem skarżący nie podał we wniosku daty, od której dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania oraz nie wniósł prośby o przywrócenie terminu i to na nim spoczywała owa powinność. Analizując powyższe zgodzić się należy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, że faktycznie skarżący zarówno we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r., jak i w piśmie uzupełniającym z dnia [...] lutego 2011 r. nie podał tej okoliczności. Jednakże z drugiej strony stwierdzić należy, że organ podejmując decyzję administracyjną jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Innymi słowy mówiąc, to na organie – w sytuacji, kiedy skarżący o tym nie wspomniał – spoczywał obowiązek zwrócenia się do niego po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania i wyjaśnienia z nim tej kwestii, a mianowicie kiedy wymieniony dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Tym bardziej jest to zasadne, że skarżący jest osobą co najmniej nieporadną życiowo, o czym świadczy chociażby analiza dotychczasowego procedowania administracyjnego w wymienionych w stanie faktycznym sprawach, jak również charakter oraz sposób formułowanych przez niego pism procesowych. Skoro zaś organ nie uczynił zadość powyższym zasadom poprzestając jedynie na niejasnym oraz niepełnym wniosku skarżącego i na tej podstawie wykreował podstawę odmowy wznowienia postępowania, to tym samym naruszył powyższe przepisy w sposób mogący mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić ze skarżącym powyższe wątpliwości, tj. dotyczące daty dowiedzenia się o przesłance wznowieniowej, jak również precyzyjnie wyjaśnić samą przesłankę wznowieniową i dokładnie to udokumentować, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a następnie na nowo ocenić, czy istnieje podstawa do ewentualnej odmowy wznowienia postępowania. Reasumując, zobowiązanie organu sprowadza się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowane przepisy art. 145 § 1 i art. 148 k.p.a., z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.