II SA/Wa 1209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny SG wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] SG K.F. wystąpił do Komendanta [...] z wezwaniem do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 315/13, który stał się prawomocny w dniu 15 lipca 2014 r. Przedmiotowym wyrokiem Sąd stwierdził bezczynność Komendanta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku wymienionego z dnia [...] października 2012 r. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Wskazane wyżej wezwanie Komendant [...] uznał za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego we wskazanym w nim zakresie. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiesił niniejsze postępowanie. K.F. złożył od powyższego postanowienia organu I instancji zażalenie, w którym zakwestionował zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podniósł, iż sprawa była już przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, związku z czym uprawomocnił się wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 315/13, którego wykonania odmawia Komendant [...]. Z tego względu wymieniony wniósł o anulowanie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie Komendanta [...] do wykonania powołanego wyroku. Organ II instancji nie dopatrzył się zasadności zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu [...] lipca 2012 r. wygasło zwiększenie dodatku służbowego przyznane [...] K.F. na podstawie § 9 ust 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariusz Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24 poz. 148 ze zm.), w związku z pełnieniem służby w Wydziale [...]. W dniu 4 października 2012 r. [...] K.F. wystąpił do Komendanta [...] z pismem stwierdzającym brak wypłaty powyższych należności. Wniósł również o wyjaśnienie powodów niewypłacenia dodatku oraz wypłacenie zaległych należności wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi oddzielnie dla każdego miesiąca. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 7 listopada 2012 r. poinformowano wymienionego, iż w omawianym stanie faktycznym odstąpiono od wydania rozkazu personalnego. W dniu 1 marca 2013 r. [...] K.F. wystosował do Komendanta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które w dniu [...] kwietnia 2013 r. otrzymał pisemną informację o odmowie wydania decyzji. K.F. wniósł skargę na bezczynność organu, którą wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt. II SAB/ Wa 315/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił i orzekł m.in. o zobowiązaniu Komendanta [...] do rozpoznania wniosku [...] K.F. z dnia [...] października 2012 r. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 376/14 oddalił skargę kasacją Komendanta ww. Oddziału SG. Prawomocne rozstrzygnięcie wpłynęło do organu w dniu 11 września 2014 r. Niezależnie od powyższego rozkazem personalnym Komendanta Głównego SG z dnia [...] września 2013 r. nr [...] [...] K.F. został zwolniony ze służby stałej w SG z dniem [...] października 2013 roku. Z uwagi na fakt, iż zaistniała konieczność wypłaty ww. należnych świadczeń pieniężnych przysługujących w związku ze zwolnieniem ze służby, zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. Komendant [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podstawy prawnej i okoliczności faktycznych oraz wysokości zwiększenia dodatku służbowego z tytułu pełnienia służby w wydziałach obwodowych lub wydziałach zabezpieczenia oraz pełnienia wart ochronnych na pokładach statków powietrznych, tj. w zakresie zgodnym z wnioskiem wymienianego z dnia 4 października 2012 r. W wyniku tego postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Komendant [...] zwiększył [...] K.F. dodatek służbowy z tytułu pełnienia służby w wydziałach zabezpieczenia oraz pełnienia wart ochronnych na pokładach statków powietrznych w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] września 2013 r. o mnożnik 0,05 kwoty bazowej oraz w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. o mnożnik 0,01 kwoty bazowej. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Komendant Główny SG uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazano, iż [...] K.F. z chwilą zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej utracił status funkcjonariusza, a tym samym przestał być stroną postępowania prowadzonego w zakresie przyznania zwiększenia dodatku służbowego przysługującego jedynie funkcjonariuszom tej formacji. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1263/14, skargę oddalił. Przed stwierdzeniem prawomocności wyroku, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] K.F. wystąpił do Komendanta [...] z wezwaniem do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 315/13, co stanowiło jednocześnie wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie i następnie zawieszenie przedmiotowego postępowania. Mając powyższe ma względzie, Komendant Główny SG stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bowiem tocząca się w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie sprawa ze skargi [...] K.F. na decyzję Komendanta Głównego SG z dnia [...] maja 2014 r. obejmowała swym zakresem okoliczności wskazane przez por. rez. SG K.F. we wniosku z dnia [...] października 2012 r., którego rozpoznanie nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 315/13. Ponadto w powyższej sprawie ocenie sądu poddana została zasadnicza kwestia, czy [...] K.F. - były funkcjonariusz SG, może zostać uznany za stronę w postępowaniu w przedmiocie przyznania zwiększenia dodatku służbowego. Jak wynika z powyższego, oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zagadnienia uznać należało za zagadnienia wstępne, których rozstrzygnięcie miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego toczącego się w związku z wezwaniem [...] K.F. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowienie Komendanta Głównego SG z dnia [...] czerwca 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia słusznej argumentacji strony zawartej w zażaleniu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w zaskarżonym postanowieniu Komendant Główny SG jako podstawę sankcjonującą działanie organu I instancji wskazał nieprawomocny w dacie wydania postanowienia organu I instancji wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt lI SA/Wa 1263/14. Takie działanie organu I instancji jest uznawane przez skarżącego jako błędne. Komendant [...] z wykonaniem prawomocnego wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 315/13 zwlekał ponad 10 miesięcy, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy, na którą powołują się organy SG (sygn. akt II SA/Wa 1263/14) było znane tym organom już w dniu 18 lutego 2015 r. W wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1263/14 Sąd wskazał, iż dla osób nie będących funkcjonariuszami w czynnej służbie nie ma możliwości wydania rozkazu personalnego. Niemniej jednak organy SG mogą wydać decyzje w sprawie wypłacenie byłym funkcjonariuszom SG należnych środków finansowych, tym bardziej jeśli sprawa dotyczy niewypłacenia byłemu funkcjonariuszowi uposażenia pieniężnego należnego mu na zajmowanym stanowisku służbowym kiedy jeszcze pełnił służbę. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wskazał, iż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe albowiem decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Komendant [...] umorzył postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia przyznania skarżącemu przymiotu strony, który nie jest już funkcjonariuszem SG, rozstrzygnięta decyzją Komendanta Głównego SG z dnia [...] maja 2014 r. i następnie poddana kontroli sądowej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu wszczętym po wyroku Sądu zobowiązującym organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ponaglonej pismem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pomiędzy tymi dwoma postępowaniami nie zachodzi bezpośrednia zależność, o której mowa powyżej, tym bardziej jeśli się zważy, iż w dacie zawieszenia postępowania ([...] kwietnia 2015 r.) była już w obrocie ww. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie dodatku służbowego, jak i zapadł wyrok oddalający skargę (wyrok z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1263/14). Oczywiście potwierdzenie wyrokiem sądowym prawidłowości rozumowaniu organu w sprawie zakończonej ww. decyzją było organowi pomocne w niniejszej sprawie, lecz nie stanowiło "przeszkody" procesowej w rozpoznaniu tejże sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 4 k.p.a., co bez potrzeby wydłużyło termin załatwienia sprawy. To z kolei obligowało Sąd, którego kontrola obejmowała stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę, iż w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. została przez Komendanta [...] wydana decyzja, nie ma potrzeby wskazywania organowi dalszych kierunków procedowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 120 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.