II SA/Wa 1263/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty środków pieniężnych oddala skargę Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z [...] marca 2020 r., zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia skutków naruszenia prawa" (data wpływu do organu: [...] kwietnia 2020 r.), A. S. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej: "Szef CBA", "organ") o zapłatę świadczenia pieniężnego wraz z odsetkami w związku z dokonanym potrąceniem środków pieniężnych przy wypłacie należnego jej uposażenia w dniu [...] stycznia 2020 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Szef CBA decyzją personalną z [...] maja 2020 r. nr [...], mając za podstawę art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1921 ze zm.; dalej: "ustawa o CBA") oraz art. 186 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.; dalej: "k.p."), odmówił skarżącej wypłaty żądanej kwoty pieniężnej w wysokości 4.167,43 zł brutto oraz odsetek ustawowych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że uposażenie należne funkcjonariuszom wypłacane jest miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, za który uposażenie przysługuje. Uposażenie za styczeń 2020 r. zostało wypłacone skarżącej z góry - w dniu [...] stycznia 2020 r. Przy wypłacie przedmiotowego świadczenia uwzględniono następujące absencje skarżącej: 1. chorobową - opieka nad chorym członkiem rodziny, łącznie 22 dni kalendarzowe w grudniu 2019 r. w dniach: od [...] do [...] grudnia 2019 r., od [...] do [...] grudnia 2019 r. i od [...] do [...] grudnia 2019 r.; 2. chorobową - opieka nad chorym członkiem rodziny, łącznie 7 dni kalendarzowych w styczniu 2020 r. w dniach od [...] do [...] stycznia 2020 r.; 3. rodzicielską - urlop wychowawczy, łącznie 24 dni kalendarzowe w styczniu 2020 r. w dniach od [...] do [...] stycznia 2020 r. (urlop wychowawczy udzielony decyzją personalną z [...] grudnia 2019 r. nr [...] - w aktach administracyjnych sprawy). Szef ABW wskazał też, że w przypadku braku absencji skarżącej w miesiącu styczniu 2020 r. przysługiwałoby jej uposażenie w łącznej wysokości 5.435,82 zł brutto, w tym za okres od [...] do [...] stycznia 2020 r. - kwota 1268,39 zł, a za okres od [...] do [...] stycznia 2020 r. - kwota 4.167,43 zł. Jednakże z uwagi na opiekę nad chorym członkiem rodziny kwota 1.268,39 zł została obniżona do 80 % wartości świadczenia, tj. do kwoty 1.014,69 zł. Natomiast za okres od [...] do [...] stycznia 2020 r. nie wypłacono skarżącej uposażenia ze względu na przebywanie jej na urlopie wychowawczym, który jest urlopem niepłatnym. Należne uposażenie w wysokości 1.014,69 zł zostało obniżone o kwotę 828,83 zł wynikającą z absencji w grudniu 2019 r., zatem skarżącej wypłacono 185,86 zł brutto. Szef CBA wskazał, że instytucja urlopu wychowawczego została uregulowana w art. 186 – 1868 k.p., przy czym żaden przepis z działu VIII k.p. nie normuje kwestii wynagrodzenia za urlop wychowawczy. Również ustawa o CBA nie zawiera przepisów w tym zakresie. Powołując się na art. 82 oraz art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy o CBA, organ doszedł do wniosku, iż zastosowanie znajdują przepisy k.p. Urlop wychowawczy jest urlopem niepłatnym, gdyż podczas przebywania na tym urlopie pracownik nie wykonuje pracy, a żadne przepisy nie przewidują wypłaty wynagrodzenia za ten okres. Pracownik CBA rozpoczynający w trakcie miesiąca urlop wychowawczy, zgodnie z przepisami k.p., nie zachowuje za ten okres prawa do wynagrodzenia. Urlop wychowawczy może być dzielony na części, a organ jest związany, w ramach obowiązujących przepisów, wnioskiem funkcjonariusza w zakresie okresu jego trwania oraz rozpoczęcia biegu. Powyższą decyzję personalną skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie tej decyzji, przeprowadzenie dowodów przywołanych w treści skargi oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. • art. 95 ustawy o CBA oraz wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie terminów płatności uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego, właściwości i trybu postępowania w sprawach ich wypłacania oraz dokonywania potrąceń z tych należności (Dz. U. Nr 136, poz. 963 ze zm.) przez pominięcie wskazanych w tym przepisie ustawowych przesłanek, od których uzależniona jest możliwość potrącenia uposażenia funkcjonariusza i przez błędną ocenę przesłanek, o których mowa w art. 95 ust. 2 ustawy o CBA, • art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1387 ze zm.); 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. • art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie dowodu w postaci pisma Biura Finansów CBA z [...] grudnia 2012 r. i niewskazanie przyczyny nieprzeprowadzenia tego dowodu, • art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. przez brak pouczenia o dopuszczalności wniesienia powództwa, a także wysokości opłaty od powództwa, jeżeli ma ona charakter stały (albo o podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym), jak również o możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy, bowiem kwota potrąconego uposażenia może być dochodzona na drodze powództwa do sądu powszechnego, • art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, • art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, • art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez dokonanie potrącenia przed wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego; 3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie przez organ, że może on w całości stosować wybrane przez siebie przepisy k.p., podczas gdy w art. 82 ustawy o CBA prawodawca odniósł się wprost do uprawnień związanych z rodzicielstwem, czyli rozdziału VIII k.p. - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Szef CBA nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zawnioskowanym przez nią dowodom. W tym zakresie skarżąca wskazała na pismo Biura Finansów CBA z [...] grudnia 2012 r. - na okoliczność prawidłowości naliczania i wypłaty uposażenia funkcjonariuszom za miesiąc, w którym rozpoczynają urlop wychowawczy. Podkreśliła, iż zaskarżona decyzja personalna została wydana po upływie blisko 4 miesięcy od wydania decyzji o przyznaniu skarżącej urlopu wychowawczego, a nadto zaskarżona decyzja personalna powinna odpowiadać warunkom określonym przez treść art. 107 § 1 k.p.a. Zaakcentowała również, że według art. 95 ustawy o CBA, z uposażenia funkcjonariusza nie dokonuje się potrąceń, jeżeli decyzja personalna o zmniejszeniu uposażenia została wydana po terminie jego wypłaty. Jako okoliczność świadczącą o naruszeniu przez organ art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca wskazała wykonanie połączenia telefonicznego przez funkcjonariuszkę Biura Kadr i Szkolenia CBA w dniu [...] grudnia 2019 r. (z telefonu o nr [...]) na używany przez skarżącą telefon służbowy. Podała, że w trakcie tej rozmowy została poinformowana, iż nie przysługuje jej urlop wychowawczy. Skarżąca wyraziła także przypuszczenie, że decyzja personalna z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (nadana w urzędzie pocztowym [...] stycznia 2020 r.) mogła zostać sporządzona po dacie sporządzenia listy płac. Dlatego zasadnym jest, zdaniem skarżącej, przeprowadzenie dowodu w postaci zeznań dyrektora Biura Kadr i Szkolenia CBA na okoliczność pozyskania koniecznych wyjaśnień. Reasumując, skarżąca wyraziła przekonanie, iż zaskarżona decyzja personalna została wydana bez podstawy prawnej, gdyż stosunek służbowy funkcjonariusza CBA nie jest stosunkiem pracy, a funkcjonariusze CBA nie są pracownikami w rozumieniu art. 2 k.p. W konsekwencji przepisy prawa pracy mają do nich zastosowanie tylko w takim zakresie, na jaki pozwala ustawa o CBA (np. art. 82, art. 95) i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia). Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, zarządzeniem z 5 listopada 2020 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r., w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid. O powyższym zawiadomiono skarżącą i pełnomocnika organu pismami Sądu z [...] listopada 2020 r. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej (zgłoszony w piśmie z [...] listopada 2020 r.) o rozpoznanie przedmiotowej sprawy łącznie z dwiema innymi sprawami skarżącej (o sygn. akt [...] i [...]) zawisłymi w Wydziale II tut. Sądu w referatach innych sędziów, tj. spoza składu orzekającego wyznaczonego ww. zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z 5 listopada 2020 r. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 82 ustawy o CBA, funkcjonariuszowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, z wyjątkiem art. 1867, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 1891 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z kolei według art. art. 89 ust. 2 ustawy o CBA, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 121/14, analiza powyższego uregulowania oznacza, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a wygasa z dniem zwolnienia ze służby lub wystąpienia okoliczności uzasadniających wygaśnięcie tego prawa. Prawo do uposażenia pozostaje w ścisłym związku z faktem pełnienia służby przez funkcjonariusza. Innymi słowy niewykonywanie służby poza wypadkami kiedy funkcjonariusz zachowuje w takich sytuacjach prawo do uposażenia np. urlop wypoczynkowy, choroba pozbawia funkcjonariusza prawa do uposażenia. Prawo do uposażenia przysługuje w związku z faktycznym wykonywaniem zadań służbowych, a nie tylko pozostawaniem w stosunku służbowym bez pełnienia służby (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mianowanie na stanowisko służbowe w CBA nie pozbawia funkcjonariusza uprawnień wynikających z rodzicielstwa. Funkcjonariusz posiada prawo do urlopu macierzyńskiego i wychowawczego na zasadach określonych w Kodeksie pracy. Charakter służby w CBA powoduje, że funkcjonariusz nie może jedynie skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 1867 § 1 k.p., wedle którego pracownik uprawniony do urlopu wychowawczego może złożyć pracodawcy pisemny wniosek o obniżenie jego wymiaru czasu pracy do wymiaru nie niższego niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy w okresie, w którym mógłby korzystać z takiego urlopu, a pracodawca jest obowiązany uwzględnić wniosek pracownika (vide S. Hoc, P. Szustakiewicz, Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarz, publ. LEX/el. 2012 – komentarz do art. 82 ustawy o CBA). Prawidłowe jest zatem stanowisko Szefa CBA co do niepłatnego charakteru urlopu wychowawczego i stosowania w odniesieniu do tej instytucji przepisów k.p. Samo pozostawanie skarżącej w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie jest wystarczające, aby domagać się za ten okres uposażenia. W zaskarżonej decyzji personalnej organ wyjaśnił dokładnie skarżącej sposób wyliczenia wynagrodzenia za styczeń 2020 r., wypłaconego jej [...] stycznia 2020 r. w kwocie 185,86 zł. W przypadku braku absencji, za styczeń 2020 r. skarżącej przysługiwałoby uposażenie w wysokości 5.435,82 zł brutto, jednakże organ dokonał potrącenia jej absencji: • chorobowych (z tytułu opieki nad chorym członkiem rodziny) w miesiącach: grudniu 2019 r. (od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] grudnia 2019 r. – razem 22 dni kalendarzowe) oraz w styczniu 2020 r. (od [...] do [...] stycznia 2020 r. - razem 7 dni kalendarzowych); • rodzicielskiej (z tytułu urlopu wychowawczego udzielonego skarżącej decyzją personalną z [...] grudnia 2019 r. nr [...]) w miesiącu styczniu 2020 r. (od [...] do [...] stycznia 2020 r. – razem 24 dni kalendarzowe). Szef CBA, nie wypłacając skarżącej [...] stycznia 2020 r. uposażenia za okres od [...] do [...] stycznia 2020 r., dysponował wiedzą o udzielonym jej [...] grudnia 2019 r. urlopie wychowawczym. Z kolej za okres od [...] do [...] stycznia 2020 r. wartość uposażenia skarżącej wynosiłaby 1.268,39 zł brutto, lecz ze względu na jej absencję chorobową w tym okresie ww. kwota została obniżona do 80%, w myśl art. 102b ust. 3 ustawy o CBA, tj. do kwoty 1.014,69 zł brutto. Następnie – z uwagi na nierozliczoną kwotę 828,83 zł brutto wynikającą z absencji chorobowej skarżącej w wymiarze 22 dni kalendarzowych w grudniu 2019 r. - dokonano potrącenia ww. kwoty od 1.014,69 zł, co skutkowało wpłatą 185,86 zł brutto. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, Szef CBA ustalił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja posiada również wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a przywołana przez organ argumentacja jest wewnętrznie spójna, logiczna i nie nosi cech sprzeczności. Nie doszło zatem do naruszenia wymienionych w skardze przepisów tak prawa materialnego, jak i procesowego. Skarga ma w zasadzie charakter polemiczny, skarżąca głównie kwestionuje uwzględnienie jej absencji rodzicielskiej wynikającej z uprzednio udzielonego jej urlopu wychowawczego, bezpodstawnie insynuując, iż decyzja w przedmiocie tego urlopu zapadła już po wypłacie jej uposażenia za styczeń 2020 r. Skarżąca stawia także organowi zarzut wydania zaskarżonej decyzji "po upływie blisko 4 miesięcy" od wydania decyzji o przyznaniu urlopu wychowawczego, zapominając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po rozpatrzeniu jej wniosku z [...] marca 2020 r. o wypłatę świadczenia pieniężnego wraz z ustawowymi odsetkami w związku z dokonanym potrąceniem środków pieniężnych przy wypłacie uposażenia w dniu [...] stycznia 2020 r. Należy także podzielić stanowisko organu, iż zarówno pismo Biura Finansów CBA z [...] grudnia 2012 r., jak i wydruk zdjęcia telefonu komórkowego, nie mają bezpośredniego związku z niniejszą sprawą. Ww. pismem Biuro Finansów CBA poinformowało skarżącą o prawidłowym wyliczeniu i wypłaceniu uposażenia za okres od [...] do [...] lipca 2012 r. oraz oświadczyło o odstąpieniu od dochodzenia zwrotu wypłaconego uposażenia funkcjonariusza w kwocie 760,51 zł za miesiąc, w którym rozpoczyna urlop wychowawczy. Natomiast wydruk zdjęcia telefonu służbowego skarżącej świadczy jedynie o nawiązaniu z nią połączenia telefonicznego [...] grudnia 2019 r. przez funkcjonariuszkę Biura Kadr i Szkolenia CBA. Stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd w składzie tu orzekającym, nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów, uznając, iż nie została spełniona dyspozycja cyt. wyż. przepisu. Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, bowiem kwestie obiegu wewnętrznego dokumentów finansowych w CBA i prawidłowości naliczenia podatku dochodowego wykraczają poza ramy postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji personalnej. Nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji personalnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.