II SA/Wa 1291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Sławomir Fularski (spr.) Protokolant straszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także jako "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji""), w odpowiedzi na zażalenie K.F. (dalej jako "skarżący") na pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] (dalej także jako "organ pierwszej instancji"), odmawiające sprostowania świadectwa służby z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a.") oraz w związku z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738, dalej jako "rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r.") postanowił stwierdzić uchybienie terminu do złożenia zażalenia na odmowę sprostowania świadectwa służby. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w związku z uchyleniem przez Komendanta Głównego Straży Granicznej świadectwa służby z dnia [...] października 2013 r., organ pierwszej instancji wydał skarżącemu w dniu [...] lutego 2014 r. nowe świadectwo służby. Przedmiotowy dokument został doręczony w dniu [...] lutego 2014 r. Korzystając z uprawnienia zawartego w § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r., skarżący wystąpił w dniu [...] marca 2014 r. z żądaniem sprostowania świadectwa służby. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nie uwzględnił żądania i pismem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmówił sprostowania świadectwa służby. Pismo zostało doręczone w dniu [...] marca 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożył za pośrednictwem urzędu pocztowego zażalenie na ww. odmowę, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., adresowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, zatytułowanym jako odwołanie od decyzji nr [...]. W ww. piśmie skarżący odniósł się do kwestii umieszczenia w świadectwie służby informacji dotyczącej zaległych urlopów. Rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zawartego w zażaleniu określenia przez skarżącego pisma Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej jako decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a., od której przysługuje odwołanie w terminie 14 dni. Wskazał, że określenie ww. pisma jako decyzji nie jest trafne. Z § 6 ust. 3 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. wynika bowiem bezsprzecznie, że w przypadku nieuwzględnienia przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych żądania sprostowania świadectwa służby udziela się w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, pisemnej informacji z podaniem przyczyn odmowy sprostowania świadectwa służby. Na przedmiotową odmowę zwolnionemu funkcjonariuszowi przysługuje zażalenie do wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Powyższe uregulowanie wskazuje jednoznacznie na charakter rozstrzygnięcia organu. Nie jest ono decyzją administracyjną, a jedynie innym aktem organu administracji publicznej, którego charakter oraz sposób zaskarżenia został uregulowany w przepisach szczególnych, tj. rozporządzeniu MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. W kontekście powyższego złożone przez skarżącego pismo określone jako odwołanie od decyzji uznać należy za zażalenie na odmowę sprostowania świadectwa służby. Organ drugiej instancji, analizując niniejszą sprawę w dalszej kolejności zbadał, czy przedmiotowe zażalenie zostało złożone w wymaganym przepisami terminie. Zauważył, że prawo złożenia zażalenia na odmowę sprostowania świadectwa służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji w tym zakresie. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny określa termin złożenia zażalenia, zatem termin zaskarżenia pisma jest zachowany tylko wówczas, gdy środek odwoławczy zostanie przed upływem tego terminu przekazany do właściwego organu. Jako, że kwestionowane przez skarżącego pismo zostało doręczone w dniu [...] marca 2014 r., termin złożenia zażalenia minął w dniu [...] kwietnia 2014 r. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] kwietnia 2014 r. (data stempla pocztowego), czyli cztery dni po upływie wskazanego przepisami prawa terminu. W przypadku nadania pisma za pośrednictwem polskiej poczty operatora publicznego termin jest zachowany tylko wtedy, gdy pismo zostało złożone w ostatnim dniu terminu do godz. 24. Jak więc wynika z powyższego, warunkiem skuteczności zażalenia jest zachowanie terminu do jego wniesienia. W rozpatrywanej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia zażalenia, co uniemożliwia organowi jego rozpatrzenie i odniesienie do podniesionych zarzutów. W konkluzji organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie organ pierwszej instancji w zaskarżonym piśmie nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie zawarł pouczenia o przysługującym prawie do złożenia zażalenia, niemniej jednak z materiałów postępowania wynika, iż skarżący miał wiedzę w tym zakresie. Na dowód tego organ odwoławczy wskazał pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] informujące o nieuwzględnieniu żądania sprostowania świadectwa służby z dnia [...] października 2013 r., zawierające stosowne pouczenie. Ponadto skarżący nie wystąpił w trybie art. 111 K.p.a. o uzupełnienie pisma co do prawa do złożenia zażalenia. Określenie przez skarżącego złożonego zażalenia odwołaniem od decyzji wskazuje zaś na próbę ominięcia obowiązujących przepisów regulujących tryb składania zażalenia na odmowę sprostowania świadectwa służby, a w rezultacie uniknięcie negatywnych konsekwencji wynikających ze złożenia go po terminie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez arbitralną ocenę organu dotyczącą insynuacji, że skarżący miał wiedzę w zakresie tego czego nie ujął w swojej decyzji organ pierwszej instancji; - nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, którą było żądanie sprostowania nieprawdziwych informacji zawartych w świadectwie służby. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz poprzedzającej go decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej jako naruszających prawo i wydanie nowej o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego, tj. wpisanie do świadectwa służby zgodnych ze stanem faktycznym, jak i prawnym ilości przysługującego skarżącemu na dzień [...] października 2013 r. dni zaległego urlopu wypoczynkowego oraz ilości dni zaległego urlopu wypoczynkowego za który wypłacono ekwiwalent pieniężny; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nigdy nie było jego zamiarem omijanie przepisów, jak to stwierdził w swoim postanowieniu organ odwoławczy. Nie jest winą skarżącego, że organy Straży Granicznej wydają decyzje (postanowienia), w których nie umieszczają pouczeń dla obywateli. Pouczenie powinno znajdować się każdorazowo w decyzji, czy też postanowieniu wydawanym przez organ administracji państwowej. Dlatego też skarżący uważa, że insynuacje organu drugiej instancji jakoby miał wiedzę w zakresie czegoś co nie ujął w decyzji zobligowany do tego organ państwowy za co najmniej niestosowne. Zdaniem skarżącego obywatel nie może ponosić negatywnych konsekwencji za zaniedbania organów administracji państwowej, w tym przypadku organów Straży Granicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na pisemną informację Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o odmowie sprostowania skarżącemu świadectwa pracy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl przepisu art. 144 K.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że pisemna informacja organu pierwszej instancji o odmowie sprostowania skarżącemu świadectwa służby nie zawierała pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia do wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Informacja taka niewątpliwie jest zaś rozstrzygnięciem władczym organu, tj. aktem administracyjnym który to podlega kontroli przez organ odwoławczy, a następnie przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, niezawarcie w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stosownego pouczenia nie może szkodzić stronie. Powyższe należy ocenić przede wszystkim jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 K.p.a., to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasadzie udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu udziela się stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Organ nie może w takiej sytuacji wobec strony wywodzić negatywnych skutków wynikających z braku stosownego pouczenia. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 112 K.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w ww. przepisie stanowi jedną z istotniejszych konsekwencji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery – wnoszenia środków zaskarżenia. Weryfikacja decyzji, czy postanowienia, mająca na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (tak: J. Borkowski w komentarzu do art. 112 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538). Przyjmując powyższy pogląd, należy odnieść go do sfery możliwych działań organu wyższego stopnia, do którego należy rozpoznanie odwołania, czy zażalenia wniesionego zgodnie z błędnym pouczeniem organu pierwszej instancji, czy też brakiem takiego pouczenia. W orzecznictwie sądowym w tej kwestii wyodrębniły się dwa podstawowe podejścia. Pierwsze z nich zakłada, że zastosowanie się do błędnego pouczenia sanuje jego wadliwość z mocy prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1899/98, czy z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 169/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie podejście przyjmuje natomiast, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę, będąc wynikiem błędnego pouczenia, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w trybie art. 58 K.p.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97). Uwzględniając powyższe, należy jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym przez J. Borkowskiego w cytowanym już komentarzu, że "praktyczne konsekwencje obowiązywania art. 112 powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania (także zażalenia - art. 126), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58)". Stanowisko to można rozwinąć stawiając tezę, że w przypadku uchybienia terminowi wniesienia środka prawnego w wyniku zastosowania się do błędnego pouczenia, jego wniesienie należy uznać za skuteczne (tak: NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślić wypada, że jeżeli przepis udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 K.p.a., nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (tak: NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2423/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym niniejszą sprawę przyjął tak właśnie ukształtowaną wykładnię przepisu art. 112 K.p.a., stojąc na stanowisku, że w pełni oddaje ona istotę zakazu narażania strony na "szkodę" wskutek zastosowania się do błędnego pouczenia udzielonego przez organ administracji, a tym bardziej w przypadku braku w ogóle takiego pouczenia. W ocenie Sądu strona nie może bowiem być w nadmierny sposób obciążana przez organ wyższego stopnia koniecznością samodzielnego "sanowania" uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego było zastosowanie przepisu art. 112 K.p.a. w taki sposób, aby kwestia błędnego pouczenia w rozstrzygnięciu nie przysłoniła istoty sprawy administracyjnej, której dotyczy niewątpliwie "spóźniony" środek zaskarżenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska, w tym przypadku zastosowanego przez organ odwoławczy było nieprawidłowe i stanowiło naruszenie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a oraz art. 112 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło skarżącemu drogę do rozpoznania środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Reasumując, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu, co w następstwie spowoduje ten skutek, że organ odwoławczy rozpozna merytorycznie zażalenie skarżącego na rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie sprostowania świadectwa służby. Wyjaśnić również należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie badał kwestii zasadności tego zażalenia, bowiem byłoby to przedwczesne, skoro sprawa nie została merytorycznie rozpoznana przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Natomiast w pkt II sentencji wyroku orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a.