II SA/Wa 1296/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2013 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2013 r. odmawiającą przyznania A. B. (dalej jako skarżąca) emerytury specjalnej. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2010 r. odmawiającą przyznania skarżącej emerytury specjalnej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 219/11, oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. 4 listopada 2011 r. skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego, ponawiając go w kolejnych pismach. Do dokumentów znanych wcześniej organowi dołączyła: – kopię decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] czerwca 2011 r. potwierdzającą, iż w okresie od [...] kwietnia 1987 r. do [...] czerwca 1989 r. nie wykonywała pracy na skutek represji politycznych, – kopię oświadczenia Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] "[...]" [...], iż wnioskodawczyni wpływała na swojego męża, by załatwił za "odpłatnością" ciężki sprzęt budowlany na budowę parafii [...] oraz parafii [...] oraz że została pozbawiona zatrudnienia w [...] w związku z powyższą działalnością, – kopię pisma NSZZ "[...]" Region [...] zawierającego prośbę o ponowne rozpatrzenie wniosku pani B. o przyznanie świadczenia specjalnego, – pisma R. B., Posłanki na Sejm RP zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie wniosku pani B. o przyznanie świadczenia specjalnego, – kopię dokumentacji medycznej, – kopię decyzji ZUS o wysokości świadczenia emerytalnego. W opinii organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej, położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja – zdaniem organu – w przedmiotowej sprawie nie występuje. Skarżąca wykazała, że jedynie pośrednio pomagała przy budowie parafii [...] oraz parafii [...]. Świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie może stanowić rekompensaty dla tych wszystkich, którzy w ówczesnych czasach wspierali Kościół Katolicki zgodnie z własnym sumieniem. Nie można bowiem uznać, iż wpływ na męża, by załatwił on (za odpłatnością) sprzęt budowlany na budowę dwóch parafii był nadzwyczajną, niepowtarzalną działalnością dającą podstawę do przyznania emerytury specjalnej. Taki argument za przyznaniem powyższego świadczenia przedstawia skarżąca, jak również Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...]. Ponadto jak wskazuje oświadczenie MOZ [...], mąż skarżącej pracował w Zakładzie Wykonawstwa Inwestycyjnego [...] i miał decydujący wpływ na przydział sprzętu budowlanego. Poprzez skarżącą nadzorował prace maszyn na terenie parafii. Powyższe fakty nie zostały jednak skutecznie potwierdzone przez dokumenty. Nadto organ zważył, że przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego z uwagi na utratę pracy powodowałoby konieczność przyznania takich świadczeń wszystkim innym osobom głoszącym hasła antykomunistyczne oraz zwalnianym z zakładów pracy z uwagi na ich przekonania i prowadzoną działalność. Nie wszyscy z nich uzyskali ponowne zatrudnienie, tak jak nastąpiło to w przypadku skarżącej. Także decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] czerwca 2011 r., potwierdzająca niewykonywanie pracy przez skarżącą w okresie od [...] kwietnia 1987 r. do [...] czerwca 1989 r. wskutek represji politycznych, nie ukazuje wybitnych dokonań skarżącej, a jedynie potwierdza, iż była ona jedną z wielu osób, które doświadczyły podobnych problemów zawodowych, czego organ nie kwestionuje. W ocenie organu w żadnym ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wskazano wyjątkowych, wybitnych osiągnięć skarżącej, które mogłyby stać się podstawą do przyznania emerytury specjalnej oraz wyróżniałyby jej działalność z grona wielu innych działaczy. Organ zauważył, iż świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS-u świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych bądź gdy ich wysokość nie spełnia oczekiwań wnioskodawców. Prezes Rady Ministrów nie ustala uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz wysokości tych świadczeń, nie jest również arbitrem sporów w tej dziedzinie. Nie stanowią one również żadnego odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Ponadto świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Uznanie argumentów skarżącej – w ocenie organu – sprawiłoby, iż każda osoba, która ma trudną sytuację socjalno-bytową (w tym również zdrowotną) i powołuje się na działalność opozycyjną, ma bezsporne prawo do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. B. zarzuciła, że organ rozstrzygając w sprawie nie uwzględnił wszystkich przedłożonych przez nią dowodów, w tym dowodów z oświadczeń świadków i świadectwa pracy. Skarżąca podkreśliła, że została zniszczona przez służbę bezpieczeństwa, co potwierdzają złożone przez nią dokumenty. Wskazała także na działalność na rzecz [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zbieżną z tą, którą prezentował w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Będący podstawą zaskarżonej decyzji materialny przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, Lex nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 2051/11). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Należy podkreślić, że wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 149). Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Zauważyć przy tym należy, że judykatura sformułowała już jednolite stanowisko, że udział w wydarzeniach sprzed 1989 r. i działalność opozycyjna, aczkolwiek bezsprzecznie oceniane pozytywnie, jednak nie mogą być uznane za wybitne i niepowtarzalne, co jest podstawą do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 82 omawianej ustawy. Były one bowiem udziałem wielu Polaków i gdyby uznać, że świadczenie określone w powyższym przepisie należy się wszystkim tym osobom, to wtedy świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniem o charakterze niemal powszechnym. Świadczenia specjalne nie mogą tymczasem stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Nie mają one również charakteru socjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Należy również przywołać ponownie ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych przypadków przewidziane są inne instytucje, w tym emerytura/renta wyjątkowa, o której stanowi art. 83 ustawy. Kierując się wskazaną wykładnią, która – co należy podkreślić – jest utrwalona i powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się tylko obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że działalność skarżącej nosiła znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Zaznaczenia wymaga, że skarżąca po raz kolejny występuje o przyznanie świadczenia socjalnego. Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 2010 r. odmawiającą przyznania skarżącej emerytury specjalnej. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że brak jest ustawowego ograniczenia ilości wnoszonych wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r., II SAB/Wa 148/09 i z 2 marca 2011 r., II SA/Wa 1819/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skarżąca występując ponownie do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego przedłożyła nowe dokumenty mające obrazować jej "działalność, zniszczenie zawodowe, finansowe, zdrowotne". Sąd zauważa, iż organ w zaskarżonej decyzji nie odnotował wszystkich dowodów złożonych przez skarżącą, w tym oświadczeń świadków. Uchybienie to pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem z argumentacji zaprezentowanej przez organ wynika, że rozstrzygając w sprawie uwzględnił wszystkie istotne okoliczności podnoszone przez skarżącą, a zawarte w zgromadzonej dokumentacji. W szczególności ocenił, akcentowaną przez skarżącą, jej działalność na rzecz Kościoła Katolickiego w Polsce. Organ nie kwestionuje okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącą, tj. działalność opozycyjna, w tym współpraca z Kościołem Katolickim, utrata pracy związana z tą działalnością i następcze problemy z jej podjęciem, co skutkowało niemożliwością wypracowania wyższego świadczenia emerytalnego, łączące się z tym problemy finansowe, a także zdrowotne), dokonuje jednak ich odmiennej oceny niż skarżąca. Analiza dowodów zgromadzonych w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ocena okoliczności faktycznych sprawy została dokonana przez organ prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych na wstępie okoliczności i kryteriów. Nie budzi zdziwienia, że w ocenie skarżącej jej dokonania są szczególne i wybitne, a krzywdy z nimi związane jakich niewątpliwie doświadczyła, w tym zwłaszcza utrata pracy, szczególnie dotkliwe, to jednak jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Jak zwrócono uwagę na wstępie, ocena w tym zakresie nie może być jednak prowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Postawę obrazującą sprzeciw dla systemu panującego w Polsce i podejmowane w związku z tym działania tak jak skarżąca, prezentowało wielu Polaków. Nie można zatem ocenić, że zasługi, na które powołuje się skarżąca miały cechy wybitności i niepowtarzalności. Nie wyróżniają one skarżącej z ogółu społeczeństwa. W wyroku z 31 lipca 2012 r., I OSK 898/12 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że szczególną okolicznością w rozumieniu art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie jest internowanie i pobyt w więzieniu, aczkolwiek stanowią traumatyczne przeżycie. Przyjął także, że działalność opozycyjna zasługuje na uznanie, ale jest niewystarczająca do przyznania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Sądu organ prawidłowo również ocenił, że skarżąca nie wykazała zaistnienia nadzwyczajnych, szczególnych zdarzeń losowych. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji zdrowotnej i bytowej skarżącej, zauważając wszak, że środki finansowe jakimi dysponuje skarżąca wraz z mężem przewyższają kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej. Wskazać należy, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Przyjdzie powtórzyć, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze i uznając, że stwierdzone uchybienia proceduralne w zakresie art. 107 § 3 K.p.a. pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że nie zaistniała przesłanka obligująca Sąd do uchylenia decyzji, określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a.